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浅谈公众参与程序在城市规划中的几点思考
作者：黄丽
来源：《管理观察》2013年第27期
我国进入20世纪80年代后，城市管理逐渐孕育了公众参与的意识，各地陆续初步探索着公众参与的途径和机制。例如，1996年以来上海实施“两级政府、三级管理、四级网络”的大都市管理体制，不断提高城市现代化管理水平，正在逐步形成以政府管理为调控，社会组织为指导，市民协同参与的社会管理新机制。虽然当前公众参与城市管理的重要性深入人心，但是公众参与的程序性问题如主体、方式、步骤等尚未解决。 一、我国的公众参与及其主要特征
随着社会主义市场经济的不断发展，公众参与规划决策和管理的呼声日益高涨，随着以人为本、民主参与等现代规划理念逐步融入我国城市规划体系，我国公众参与现状体系主要表现在（1）公众参与处于起步阶段。统盖上秘密的字样，一方面政府官员片面认为城市建设资金全是上级拨款和自筹的，政府官员如何建立政绩工程向上一级交代是第一位的；另一方面。在市民的眼里，城市规划与管理是政府的事，即使参与也是枉然的思想。随着市场经济体制的逐步建立，政府也逐渐认识到公众参与的重要性。（2）规划工作中已有一定程序的公众参与。规划编制阶段：主要由规划设计机构通过调查或走访的形式让公众参与，但这种参与是被动的参与。规划审批阶段：审批前的评审阶段，各城市普遍采用的是专家咨询的方式，专家由各行业推荐，或由规划主管部门聘请 二、参与程序保障公众权利的实现
公众参与社区建设突破了以往的政府包揽各项社会事务的状态，具有广泛性、开放型、多元化的公共管理文化底蕴，涉及规划决策、实施、监督等诸多方面，使社区成为居民自治、公众参与的舞台，发挥市民自主管理在整个社会管理中的重要作用。城市中个体生活空间的压缩所形成的生活上相互依存性，为共同参与社区建设提供了自然时间和空间的便利条件，在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文化开放的水平，也是衡量城市规划、建设和管理从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。公众参与城市建设管理体现着现代政府在公共管理的行政决策中，进一步关注民主理念的运行机制，托夫勒、奈斯比特等未来学家都预言： 共同参与民主制度将替代西方传统的代议民主制，这种共同参与的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，它从侧面反映了公众参与的民主价值取向。 三、公众参与的方式
由于担心参与导致社会动荡和危机，或者一场全城参加的大讨论会招致马拉松式的灾难，目前公众参与城市建设主要体现在偶尔的新闻舆论的干预，群众来信、来访等。例如北京天文
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馆原计划爆破拆除，重建新馆，在市民和媒体表达强烈的惜别后，市政府顺应公众呼声，决定保留老馆，另建新馆。又如湖北省武汉长江堤坝内大造成片高档住宅，南京紫金山风景区建造观景台等等，这些媒体报道的新闻敏感，由此所形成的舆论气氛，推波助澜，无不才引起政府有关部门的重视，但公众参与城市规划，仅仅靠偶然的报道吗？实际上，“走投无路-求助媒体-媒体曝光-获得救济”的模式是畸形的，甚至公众往往因为走投无路，对政策所受损的切身利益难以预测的情况下，必然采取群体的“非制度性参与”，即突破现存制度规范的行为，在社会正常参与渠道之外发生的活动。它说明了我们的公众参与城市管理的机制相当不完善，况且这只是滞后的、迟到的公众参与，对规划决策的影响大多如螳臂挡车，决策失误所导致的国家或集体利益的损失已无法挽回。此外，人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。 四、从生态环境的角度引导公众参与
“可持续发展，公众参与”成了每个规划阶段的指导思想，而目前我们的规划又着眼于物质形态的规划，我们有必要引导公众朝着环境保护、生态的角度，使公众参与从看得见、摸的着的具体时间做起，逐步增强公众参与的意识 五、深化对公众参与的认识
完善公众参与机制，是环保工作发展的客观要求。过去我们是通过法律、经济和行政手段来管理环境，是一种强制手段，容易造成政府和企业的对立。面对严峻的环境形势，我们必须积极探索管理制度的创新。公众参与是一种有效的环境保护手段，既可让公众更多了解环境状况和工作情况，又可以把群众的呼声和意愿作为指导我们工作的第一信号，解决好群众关心的环境扩大公众参与的范围
近年来，我们利用多种渠道、多种途径，开展不同层次、形式多样的环境宣传教育活动，来提高全民的环境意识。通过新闻媒体把创建国家环保模范城、城市环境综合整治、推进循环经济等重点工作及时报道和公布，让公众了解和参与环保重点工作；在发展环保民间组织的基础上，以在校大学生为主体，以社区环保积极分子为骨干，逐步建立了一支相对稳定的环保志愿者队伍，引导他们开展一系列的环保志愿活动。 六、扩大公众参与的范围
近年来，我们利用多种渠道、多种途径，开展不同层次、形式多样的环境宣传教育活动，来提高全民的环境意识。通过新闻媒体把创建国家环保模范城、城市环境综合整治、推进循环经济等重点工作及时报道和公布，让公众了解和参与环保重点工作；在发展环保民间组织的基础上，以在校大学生为主体，以社区环保积极分子为骨干，逐步建立了一支相对稳定的环保志愿者队伍，引导他们开展一系列的环保志愿活动。 七、健全公众参与的机制
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公开信息，保障公众的知情权。从2000年开始，镇江市向社会先后发布空气质量周报、空气质量日报和空气质量预报，还在媒体上公布水源水质旬报、环境质量公报，建立了环保网站，适时发布各种环境信息；建章立制，保障公众的议事权。为让广大群众充分享有环境权益，我们在建设项目审批上实行先公示、后审批和审批时请群众代表参与的制度，对一些建设项目，特别是一些污染较大和环境敏感的项目，在项目的立项、环评和验收阶段都邀请群众代表参与，听取群众意见，形成环保部门、企业、公众“三位一体”把关机制；对污染治理项目竣工验收办法进行改革，积极引进“政府组织、专家评议、公众参与”制度，尤其在验收“三产”和一些群众反映强烈的污染治理项目时，充分听取群众意见，保障公众的议事权；强化措施，保障公众的监督权。通过政务公开，主动接受公众的监督，并不定期召开人大代表、政协委员的通报会、座谈会、听证会，畅通民意的渠道。
公众参与作为人本主义和民主化的体现，在我国虽然刚起步却已经有特有的内涵，结合公众参与的经验和理论，我国公众参与的理论是以科学发展观制定城市规划，构建和谐社会的必须。
参考文献：
[1]论环境保护的公众参与制度【文献综述】 [2]公众参与 公民意识 公共政策 公众参与 公民意识 [3]城市社区管理中的公众参与研究
（作者单位：梨树县住房保障管理中心；吉林 梨树 136500）