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国库集中支付制度下的高校财务管理相关问题研究

作者：徐小仙

来源：《经济研究导刊》2011年第20期

摘要：国库集中支付制度是国家财政支付的一项重大改革内容，高校的国库集中支付制度更是关系到高校的持续运转。在对国库集中支付制度的相关理论进行分析总结的基础上，结合政策实施过程中遇到的实际问题，提出了相关的改善建议，以期能够从制度设计上完善目前的高校国库集中支付制度。

关键词：高校；国库集中支付制度；对策

中图分类号：G475 文献标志码：Ａ 文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）20－０178－02

2002年8月，财政部开始在天津大学、山东大学等5所高校实行国库集中支付制度试点，之后于2005年起在全国高校全面推广。财政部的大力推行，意味着其必有重要的意义所在，而在实际运行了六年多之后，到底有没有达到财政部门的预期，又有没有存在实际操作层面的问题需要解决？这些都是一项新的制度正式运行了一定周期后需要回答的问题。 一、国库集中支付的定义及理论基础

所谓国库集中支付，就是指政府将所有财政性的资金都纳入国库单一账户体系管理，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，在此过程中对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。高校作为一个特殊的主体，以前实行的是经费自行支付制度，如今改革成为国库集中支付必然有其理论基础和现实意义。

（一）理论基础 1．公共财政理论

在国外，对于国库集中支付的研究很早就已经开始了。其理论支撑使用最多的是公共财政理论。公共财政理论是建立在公共部门的经济职能的基础上的。经济学上，我们可以把各种产品分为私人产品、公共产品和混合产品三类。其中，一般认为，公共产品的严格定义是萨缪尔森给出的，即每个人消费这种产品都不会导致别人对该产品消费的减少。由此可见，公共产品的消费具有非竞争性和非排他性的特点。在现实的经济活动中，同时具备非竞争性和非排他性

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的纯公共产品并不多见，更多的是介于私人产品和公共产品之间的混合产品。因此，混合产品又被称为“准公共产品”。高等教育就是典型的准公共产品。对于个体来说，是否接受高等教育完全取决于个人的需求，这似乎是私人物品的特征，所以，高等教育可以收取学费，但是同时高等教育的开展有利于一国社会、经济各方面的发展，它具备正的外部性。这是公共产品的特征。因此，高等教育必须要由政府来主办或是对其进行财政补贴。政府需要合理安排好每次的财政收入和支出，于是，就产生了公共财政框架下的国库制度。

国库集中支付能使各部门的财政资金都纳入单一国库，有利于财政部门对各部门的资金使用情况进行更为直观的监督，有利于提高资源的配置效率和使用效率。财政国库集中支付制度为政府各部门之间财政资源的公平合理创造了有利条件，有利于缩小政府各部门之间收入分配的差距。由此可见，公共财政理论的公共性是建立国库集中支付制度的理论基础。 2．委托代理理论

委托代理理论一般被用于所有权与经营权不统一的公司。它是建立在信息不对称的基础上进行的。委托代理理论的主要观点认为，在委托代理的关系中，由于委托人和代理人的目标的不一致，委托人追求的是财富最大化，而代理人追求的是工资最大化或是声誉最大化等，这两者的差异必然会导致代理人不完全按照委托人的期望行事，两者的利益产生冲突，最终损害委托人的利益。

高校作为行政事业单位，实际上这中间存在着二次委托代理关系。首先，在全民所有制的制度下，所有权应该属于全体人民，人民是真正的所有者。然后，由于“全体人民”无法亲自进行管理，于是就委托政府部门操作。这是第一层委托代理关系。第二层委托代理关系发生于政府部门与高校管理者之间。虽然，目前中国大多数的高校的最高管理者都是由政府部门任命的，但是人作为“经济人”都会有自利的行为。与企业代理人比较，高校管理者更看重声誉等资本，因此，他们更有可能为了社会声誉、政治前途等违反委托人的意愿而对财政资金进行违规使用。

（二）国库集中支付的意义

对于国库集中支付的重要意义，可以通过与传统的分散支付制度的比较体现出来。 首先，在传统的分散支付制度下，财政部实行对财政资金层层转拨的方式，最终将资金划拨到高校的账户上。这样一来，高校在使用资金时，就可以直接从自己的账户上支付款项，财政部最多只起到一个事后监督的作用。而在国库集中支付制度下，高校的每一笔支出都必须通过国库进行支付，也就是说，财政部门对资金使用的监督由事后监督转变成了事中监督。这种转变能够使监督变得更有效率，信息的反馈更为及时。

其次，由于我国的预算体系主要采用的是自下而上的方式，各高校为了争夺有限的财政预算资金，往往会想尽办法打通关系进行寻租。在传统的分散支付制度下，高校往往会设多个预

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算账户，寻租活动所需要的资金就可以从任意的账户支付，而不被察觉。在国库集中支付制度下，高校所有的支出必须通过国库，寻租的资金来源难以通过财政预算资金实现，这会在一定程度上减少了寻租行为的发生，有利于规范高校的财政预算制度。

最后，从政府的角度来看，实行国库集中支付制度有利于政府对经费的宏观调控。如前所述，在分散支付制度下，政府只能事后监督，这种事后的监督对高校的影响是微乎其微的，因此，从某种意义上来说，政府对高校经费的调控并不一定能达到预期的效果。而在国库集中支付下就不同了。政府可以通过监督国库单一账户来控制高校的资金的使用，因而宏观调控的目标能够即刻实现。

综上所述，相较于分散支付制度来讲，高校集中支付制度确实具备其不可比拟的优势，其中最大的一条就是高校财政资金的支出比以前更加透明，理论上这必定会提高财政资金的使用效率，使得高校的预算资金用到最需要使用的地方，从而促进高校的良性运转。然而，理论上的成功不代表实际的成功，实行六年以来，在实际操作层面上还是发现了不少问题。 二、高校国库集中支付制度下的问题分析

高校作为一个独立的法人有其独立的运作模式和会计核算体系，它们在长期的运行过程中已经发展得较为成熟。国库集中支付制度在中国是一项才起步的制度，一方面其本身在各个方面还不是很完善，另一方面它与高校的结合也存在衔接上的一些问题。 （一）高校的财政预算“两张皮”现象严重

财政部门规定的预算与校内预算时间和范围不一致，导致国库集中支付制度在支出上不具有准确性。当前高校普遍存在二次预算现象，第一次是按财政要求在2009年8月编制部门预算，且大部分没有细化到具体项目；第二次是财务部门在2012年2月开始编制，校内预算包含许多未纳入财政部门预算的支出项目。在国库集中支付制度下，要求严格按照预算进行支付，使得一些临时的、原本在财政预算时没有进入支出项目的支出不能进行支付，高校的突发性资金的调度成为难题，这会影响到高校的危机处理能力。 （二）国库集中支付制度增加了高校财务会计核算的工作量

目前高校执行的会计制度是“大收大支”、“收支两条线”的预算管理模式，收入和支出的资金没有严格的对应关系。这种核算模式能够全面地反映学校的财务收支情况。实行国库集中支付制度后，要求区分预算内、外资金，通过零余额账户直接支付，这与现行高校会计制度产生矛盾。高校会计核算既要符合相关会计制度的规定，又要满足国库集中支付制度的要求，这就产生了两套独立的核算体系，为会计核算增加了难度，并使之趋于复杂化。 （三）国库集中支付系统与高校财务系统尚未实现完全的对接