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论行政法的信赖保护原则
作者：李博
来源：《中国·东盟博览》2013年第03期
【摘 要】信赖保护原则对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，提高行政效率，促进政府职能转变，乃至建立诚信政府都有着及其重大的意义。信赖原则保护作为一项重要的法律原则，我们不应将其仅仅局限于一部法律之中，而应将其作为行政法的基本原则指导行政立法和实践。
【关键词】信赖保护原则；理论基础；诚信政府；行政程序法 文章编号：1673-0380（2013）03-0067-02
国内有关行政法基本原则的争论，一直是行政法学学者争论比较激烈的问题。时至今日也没有能够形成一致的见解。行政法学作为一门独立的法学部门，如果不能就行政法的基本原则形成一致的看法，势必不利于行政法的规则制定和行政法学学说的深入发展。为此，笔者以行政合理原则中的信赖保护原则为基点展开研究。目前，我国学者对信赖保护原则进行了一定的研究，但尚不够具体、深入，在这种情况下加强对信赖保护原则的研究仍然具有重要的意义。而信赖保护原则只是在《行政许可法》等法律中有所体现，尚无法律加以明文规定。笔者试图从信赖保护原则的含义、理论基础和必要性，以及信赖保护原则的要件和构想展开论述，以期能够对行政法的信赖保护原则的进行比较全面的分析。 一、案例与问题的提出
2002年7月，某港资企业投资2.7亿元人民币与内地某地自来水公司签订合作合同，经营该市污水处理。享有规章制定权的该市政府为此还专门制定了《污水处理专营管理办法》，对港方作出一列承诺，并规定政府承担污水处理费用优先支付和差额补足的义务，该办法至合作期结束时废止。
2005年2月市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的“固定回报”项目，违反了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出“关于废止《污水处理专营管理办法》的决定”，但并未将该决定告知合作公司和港方，港方认为市政府的做法不当，理由是：其一，国务院文件明确要求，各级政府对涉及固定回报的外商投资项目应“充分协商”、“妥善处理”，市政府事前不做充分论证，事后也不通知对方，违反了文件精神；其二，1998年9月国务院通知中已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而污水处理合作项目是2002年经过市政府同意，省外经贸厅审批、原国家外贸部备案后成立的手续齐全，程序合法的项目。
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笔者以为，市政府与港方签订的合同行为是否违反了法律规定，这是另一个层面的问题，非本文论述重点，此案件中需要注重的是如何从行政法的基本原则即保护信赖利益方面出发，确保港方的权益，基于此种原因，笔者认为很有必要探讨信赖利益的原则，以期解决上述案件面临的问题。
二、信赖保护原则概述 （一）信赖保护原则概念
信赖保护原则，就是行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿，从而保护行政相对人的信赖利益1。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撤废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿，此为行政法上信赖保护原则基本涵义。2
（二）信赖保护原则的条件构成
信赖保护原则的运用并非无条件，通说认为构成信赖保护原则应当具备三要件： 1、必须存在信赖保护的基础
通说认为信赖保护的基础只包括具体行政行为的撤销和废止，但随着理论研究的深入，许多学者认为信赖保护问题不仅存在于传统的具体行政行为撤销和废止中，在行政立法行为、行政指导行为和运用越来越广泛的行政合同中信赖包混更值得关注，因为这些行政行为损害公民利益时，有时很难找到具体法律依据来保护起其利益。因此，信赖保护的范围应当涉及与行政相对人利益相关的所有行政行为。这些行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。行政法上的信赖保护原则其存在的基础应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但例外的是无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。 2、存在信赖表现
信赖表现是行政相对人及利害关系人根据法律秩序的安定性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活做出安排和对财产进行处分的行为从而使其在法律上的地位产生重大转变，包括作为和不作为。信赖保护的基础和信赖保护的表现之间存在着因果关系，只有当信赖基础现实存在，行政相对人及利害关系人依该行政行为的效力作出的行为才有依据，如果其根本就不了解行政行为是否存在，只是主观臆断的对自己的权益做出了处理，那么事后发生的行政行为变动与其利益损害之间就没有必然联系，信赖保护也就没有可能。 3、信赖利益值得保护
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信赖利益是否值得保护是根据行政相对人及利害关系人主观上是否有过错以及该行政行为是否有可预测性来判断，尤其是在对违法授益行政行为撤销时，受益人若获得适当的补偿，必须对该行政行为的信赖是正当的，也就是说，受益人的信赖应当有值得保护的理由。由于行政相对人以及利害关系人的过错造成行政行为的做出，或者行政相对人及其利害关系人应知其权益处于不稳定状态，能够预测到该行政行为的最后结果而没有预测到，则其利益不被保护。判断其有无过错应当从其知识结构、所处境遇等方面考虑。3信赖不值得保护的情形从各国的规定来看主要有以下几种：一是以欺诈、胁迫或者贿赂方法促使行政主体做出行政行为；二是对重要事项提供不正确数据或者进行不完全陈述，使行政主体依据该资料或者陈述而做出行政行为的；三是明知行政行为违法或者应重大过失而不知者。 三、信赖保护原则确立的必要性
确立信赖保护原则对于保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，提高行政效率，促进政府职能转变，乃至建立诚信政府都有着及其重大的意义。 （一）建立诚信政府的需要
现代行政理念发生了重大的变化，政府的角色从管理者变成了服务者，服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念，将公众置于行政的中心位置上，政府与公民的地位真正地趋于平等，政府将改进服务质量，高效率的为民服务作为其追求和目的。 （二）保护公民的合法权益
信赖保护原则设置的目的之一就是要保护社会成员的合法权益。在不损害国家利益的前提下尽量的满足社会成员的利益需要，但为了国家利益，社会公共利益不得已而损害个人的合法权益时，必须对遭受损害的成员以适当的补偿。 （三）提高行政效率，节约行政成本的考虑
如果行政机关能够保护公民的信赖利益，就会促进公民积极的参加行政，协助行政，服务行政，与政府形成良好的互动，从而提高行政效率，节约社会资源。 四、我国确立信赖保护原则的构想
信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在世界各国得到了广泛的应用，但我国行政法之所以至今尚未明确确立信赖保护原则，是与理论研究上的落后密切相关的。为在我国确立行政法上的信赖保护原则并建立完善相关制度，笔者提出如下构想： （一）加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。