内容发布更新时间 : 2024/7/1 7:52:36星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
基础设施PPP项目物有所值评价应用挑战及对策
作者：梁晴雪 胡昊
来源：《当代经济管理》2018年第06期
[摘 要]近年我国大力倡导社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资建设和运营管理，推动了PPP模式的快速发展。文章聚焦于我国推行物有所值评价中存在的主要问题及挑战，选取H市现代有轨电车PPP项目，开展实例分析，提出了完善物有所值评价的对策建议。研究成果有助于推动构建更为完善的物有所值评价体系，发挥物有所值评价在项目决策中的关键指导性作用，更好地促进PPP模式在我国健康有序地发展。 [关键词] 基础设施；PPP模式；物有所值评价；对策分析
[中图分类号]F294 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）06-0054-06 一、PPP模式的应用发展
PPP（Public-Private Partnership）模式，中文直译为公私合营或公私合作，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。20世纪90年代发源于英国，随后在全球范围内被不断应用于基础设施及公共服务等领域中，受到了众多国家和地区政府的密切关注[1]。在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本以风险分担、利益共享为原则，构建一种平等的合作伙伴关系，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、高效的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。
PPP模式在中国的发展可以分成3个主要阶段，即2002年以前的探索试点阶段、2002年到2009年的快速推进阶段以及2009年以来的转型发展阶段。2013年底，国务院及财政部、发改委等相关部委大力推广PPP模式，相继出台了一系列政策文件、发布示范项目并设立专项基金以支持PPP模式的发展。2014年12月，财政部下属的“政府和社会资本合作中心”获批成立。截止2017年5月31日，全国PPP综合信息平台项目库入库项目数达到13 132个，项目总投资额为164 041.33亿元。
PPP模式自2013年底被国家重点推出以来，恰逢经济持续下行的背景，因此PPP模式被政府和社会各界寄予了扩大投资、稳定增长的希望。但是从现实情况来看，真正落地、顺利签约并投入实施的项目只有三成，有为数不少的PPP项目遭遇了落地难的问题，其中面临的主要挑战之一即为缺乏可靠的评价体系[2]。PPP模式的应用会受到国家法律体系、经济发展、社会和政治等诸多因素的影响，不同国家的国情差异较大，因此对PPP模式的评价也将因国而异，在引入我国的实践中需要一个落地与中国化的过程。物有所值评价是在具体操作层面上为拟采
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
用PPP模式的项目进行评价分析，构建可靠的物有所值评价体系，对于推动PPP模式在我国良好有序地发展具有重要意义。 二、物有所值评价 1. 物有所值评价原则
“物有所值”概念最早起源于20世纪90年代的英国，英国审计署将其定义为“将可用资源最优化以获得想要的结果”[3]，旨在实现公共资源配置利用效率的最优化，通常细化为4E原则：节约性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）[4]，如图1所示。
PPP项目的物有所值评价（Value for Money， VFM）是指以公共部门交付类似项目所需等量资金的情况下，通过采用PPP模式能够提供更好的服务。物有所值评价是用来计算相对于传统的政府采购模式，采用PPP模式所能获得的节约成本，同时基于项目全生命周期理论，对PPP项目资金价值进行计算并评价项目建设的必要性、PPP模式的适用性和定价的合理性等，通常包括定性评价和定量评价两部分[5]。 2. 物有所值评价流程
我国物有所值定性评价主要通过项目本级财政部门或其部门下属的PPP中心，联合项目所属行业的主管部门组织召开专家组会议，以项目全生命周期整合程度、潜在竞争程度、风险识别与分配、可融资性、绩效导向与鼓励创新、政府机构能力等作为6项基本评价指标，并辅以6项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，如全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、项目规模大小、行业示范性等作为补充指标。专家通过充分讨论，对评价指标逐项评分，然后根据各指标权重计算加权平均分，得到评分结果并形成专家组意见，最终形成定性评价结论。
定量评价是在假定项目采用PPP模式同政府传统投资方式得到相同绩效产出的前提下，将该PPP项目的政府方在项目全生命周期内承担成本的净现值与公共部门比较值（Public Sector Comparator， PSC）对比，即通过比较影子报价PPP值与PSC值的大小，判断项目采用PPP模式是否能够有效降低成本。PPP值包含PPP项目全生命周期内股权投资、配套投入、运营补贴、风险承担等各项财政支出的现值；PSC值是所选取参照项目在全生命周期的建设和运营维护净成本、全部风险成本以及竞争性中立调整值的现值之和。全生命周期下的物有所值评价基本框架如图2所示。
三、物有所值评价面临主要问题 1. 物有所值评价的必要性与可行性
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn
由于目前PPP市场处于快速扩张阶段，PPP项目繁多，在市场机会和项目回报的双重诱惑下，一些社会资本方在未对项目进行物有所值分析、财政承受能力分析等合理评价之前便盲目进入PPP市场。而与之同时，不少地方政府仍然没有转变观念，认为PPP只是一种代替融资平台的融资工具。因此，实际中打着PPP的旗号做变相融资的项目已经为数不少。根据现阶段我国基础设施项目建设需求以及PPP模式在我国未来的长远发展，建立科学有效的PPP项目物有所值评价体系，不仅是必要且适时的，也是值得重视并深入研究的，具体体现在以下4点：
（1）分析项目立项必要性，在项目进行采购决策之前，对项目评价并排序，确定将要实施的项目是否属于必须。
（2）比选项目实施模式，同传统的政府投融资模式进行对比，分析项目是否适合采用PPP模式。
（3）确定采用PPP模式后，通过综合评价社会资本方的专业资质、竞争能力等，选择合适的社会资本方建立合作伙伴关系。
（4）在项目实施过程和后期评价中进行绩效审计，为项目的产出和服务制定详细可行的评价要求和监管方案，考察并评估项目对于既定目标的实现程度。
上述关键原则的确定都离不开对项目进行科学的物有所值评价。根据我国现阶段对于PPP模式及其物有所值评价的推进现状与应用前景，评价的可行性可以从以下两个方面分析： （1）政策支持：2014年11月，财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中明确提出要科学规范地对PPP项目进行物有所值评价。为推动政府和社会资本合作项目物有所值评价更加规范、有序地开展，在充分考虑国内实际情况并积极借鉴国际经验的基础上，我国在2015年12月出台了《PPP物有所值评价指引（试行）》，为PPP项目物有所值评价的顺利开展提供了充分的依据。
（2）数据获取：《PPP物有所值评价指引（试行）》指出，进行定性评价所要求的资料包括项目初步实施方案、设计文件、产出说明、可行性研究报告、风险识别和分配情况等项目必备文件。定量评价中，公共部门比较法被广泛应用于物有所值评价体系中，用于比较项目采用PPP模式和传统政府投融资模式所发生的成本，其本质是两个净现金流折现值之差，亦可从项目的财务数据中获取并合理测算，作为项目的决策工具。 2. 我国应用物有所值评价的主要问题分析
物有所值是政府实施PPP项目的重要原因之一，也是传统基础设施采购一直以来追求的目标。然而并非所有项目都适合采用PPP模式，在进行项目物有所值评价的过程中，上至国家政策支持下到评估方法选取都面临着各种问题和挑战：