内容发布更新时间 : 2024/9/23 4:21:11星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

事责任。前建设部城乡规划司司长唐凯再答记者问时曾承认城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，法律责任较轻，可操作性差。相对城市规划法，城乡规划法在对违建的处罚上并未增设新的处罚种类，只是明确了对违法建设给予罚款的范围和数额。第三，从社会危害性来考虑，非法占地的危害明显大于影响规划实施的危害，毋庸多言。

从以上分析可以得出结论，对非法占地行为的处罚明显重于违法建设，故不论是想象竞合犯还是吸收牵连犯，按从一重处断的原则，均需优先适用土地管理法进行处罚。而对于违反水法、防洪法等特别法的违法建筑，应按特别法优于一般法的原则进行处理。

三、违法建设和非法占地的追诉时效问题

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚??违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本条是关于行政处罚时效的规定，由于对违法行为、连续或继续状态理论上有争议，实践中违建当事人往往以时效进行抗辩，力主超过两年时效而不得处罚，法院判决书中对此常支吾其词，难以自圆其说，颇多纠结。

非法占地从当事人着手实行到终止以前这段时间内，其占地行为和不法状态同时持续地侵犯同一客体，是典型的继续犯，追诉时效从其不法行为终了之日起算。

对违法建设行为，若严格按照行政处罚法二十九条的规定，从违法建设行为结束之日即建成之日时效起算，那么很大一部分违建因超过时效而不得处罚，会变相的鼓励进行违法建设，与现实严重脱节。《人民司法》2003年第5期的司法信箱栏目曾在答复中明确：违法建筑物即使没有被有关行政机关发现，但违法的状态在持续之中，应随时进行行政处理。行政处罚法中规定的两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定不适用于持续违法行为。但此答复并非规范性文件，并无法律约束力，亦未解决审判实践中的争议问题。2012年2月全国人大常委会法工委办公室下发《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）文给住房和城乡建设部办公厅，明确违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。 2012年6月在住房和城乡建设部下发的关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知中，明确提出对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。这几个文件一脉相承，对《行政诉讼法》的实效规定进

行了扩大解释，明确违法建设的继续状态是从开工建设继续到受到行政处罚、纠正违法状态时止，切合违建治理实际，为严厉打击违法建设提供了依据。

四、责令改正、限期拆除的性质

1、按照《行政处罚法》的规定，在实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正是指行政机关做出要求当事人停止和纠正违法行为的行为，有多种表现形式，如责令停止建设、责令限期改正等。《城乡规划法》和《上海市城乡规划条例》中都规定有对违法建筑的责令改正和限期拆除行为，其中的责令改正、限期改正是否属于行政处罚，一直有不同认识。在上海高级法院《关于当前行政审判实务若干问题的解答》（沪高法行(2002)1号）中，曾就“责令限期改正”是行政处罚还是在处罚过程中对违法行为的纠正问题作出答复：“可以行为是否终了为界限，即如行政机关所作是终了的行为或法律、法规明确的行政处罚的种类的行为，应认定为行政处罚；如果是在实施行政处罚的同时要求行为人纠正违法行为则不作为行政处罚”。上海高院认为责令改正具有双重属性，可作为行政处罚也可作为其他行政措施、命令，可单独适用也可合并适用。根据沪高法行(2002)1号文认为，如果责令改正是前置程序那么就不认为是行政处罚，即要先责令当事人改正或者限期改正违法行为，当事人逾期不改正的才给予行政处罚。以此为依据进行

判断，《城乡规划法》六十四条和《上海市城乡规划条例》五十八条中的限期改正不属行政处罚，而是行政机关在实施行政处罚时必须采取的行政措施，全国人大法工委也持此观点。

2、而限期拆除应如何定性在实践中有很大争议。因为若认为是行政处罚，那么违建案件中往往和时效纠缠在一起构成对行政机关的抗辩，并且产生对违建流转、未成年人建造的违建难以查处的问题；若不认为是行政处罚，对违建就不存在查处时效问题，但在处罚权转移后责令限期拆除由那个部门实施就会出现不同意见。沿袭沪高法行(2002)1号文件精神，上海市高级人民法院2005年在关于《物业管理中责令限期改正、责令限期拆除有关问题解答》中，认为《城市规划条例》中限期拆除是法律设定的行政处罚种类，也是行政处理过程中对违法行为作出的最终处理决定，并且符合行政处罚是对公民违反行政法律规范的制裁行为的属性，故通常把城市规划法中的限期拆除判断为行政处罚。同理《城乡规划法》中的限期拆除也是对违建的最终处理决定，也应当理解为行政处罚。并且《土地管理法》第八十三条也明确规定责令限期拆除是行政处罚。

但国务院法制办《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函[2000]134号）明确指出，“责令限期拆除”不应