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地方政府债务管理的国际经验及借鉴

作者：杜浩鹏

来源：《财会学习》2018年第32期

摘要：地方政府债务隐藏的风险已成为制约我国经济社会健康发展的重要因素，建立政府债务制度体系成为我国重要的现实问题。国外有丰富的地方政府债务管理经验值得我国借鉴，本文借鉴了国外政府在运营管理、风险控制等方面的做法，并提出完善我国地方政府债务管理的制度建议。

关键词：地方政府债务；国际借鉴；制度建议

地方政府债务虽然在支持经济建设中发挥了重要作用，但其隐藏的风险已成为制约我国经济持续健康发展的重要因素（黄国桥等，2011）。如何建立与经济体制相适应、规范高效的地方政府债务制度体系，是当前我国社会经济的重要现实问题。国外有丰富的地方政府债务管理经验值得我国借鉴。本文通过考察海外国家在地方政府债务运行规则、风险控制等方面的具体做法，提出了完善我国地方政府债务管理的制度建议。 一、地方政府债务管理的国际借鉴 （一）规范的地方政府债务运行规则

从举债权来看，一些国家地方政府如美国、法国、新西兰等，举债额度完全由自行确定，而另一些国家地方政府如日本、印度、阿根廷等，举债需由上级部门授权或批准。从举债方式来看，发达国家金融市场体系更为健全，相对倾向于通过发行债券或银行借款举债，如美国、法国，发展中国家更倾向于由中央政府提供长期贷款。从用途来看，除短期债务外，大多数国家地方政府举债只能用于公益性和基础性的资本支出（宗正玉，2012）。

规模控制是大部分国家地方政府债务管理的重要方式，主要可划分为两类方式。需求层面的控制主要指通过负债率、新增债务率、债务依存度等约束指标对地方政府进行举债行为的约束。波兰的《公共财政法》中规定只有在地方政府负债率（债务总额和担保债务/GDP）小于50%时才允许新增债务（薛军等，2015）。供给层面的控制主要是对地方政府债务的资金提供方进行约束。巴西则规定地方政府债务余额与银行净资产的比值须小于45%时，银行才可向地方政府提供贷款。

在管理机构方面，多数国家设立了专门管理机构管理地方政府债务，机构设置主要有两种：一是部门国家设置财政部下属债务管理专门机构，如法国、英国、澳大利亚等，或由财政部相关部门管理，如加拿大、南非等；二是设置独立于财政部的专门管理机构，但相关债务情况需要向财政部汇报，如美国、日本。 （二）严格的地方政府债务风险控制

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在地方政府债务预算方面，一些海外国家政府预算实行全预算管理，政府举借的债务无论是银行借贷还是发行债务都用于公共财政支出，并由财政收入偿还（王立国等，2014）。如南非的《市政财政管理法》中规定，地方政府的债务收支必须纳入财政预算，根据风险程度对债务项目进行分类和预算管理。澳大利亚规定地方政府要向借款委员会提出下一年度的融资需求。

在地方政府债务指标方面，负债率、债务负担率、债务依存度等指标为大多数国家采用（罗志红等，2012）。国际公认的负债率（年末债务余额和当年GDP 的比值）警戒线为20%，美国和加拿大分别为13%-16%、25%。美国和哥伦比亚的债务负担率（年末债务余额和当年财政收入的比值）警戒线分别为90%-120%、80%。地方政府债务风险监测亦成为化解地方债务潜在风险的重要手段。如美国哥伦比亚地方政府建立红绿灯机制来监控地方政府债务风险。如果地方政府陷入红灯区范围（偿债能力指标大于80%或流动性指标超过40%），将被禁止新增债务。

完善的信用评级和信息披露体系为地方政府债务风险管理提供基础性条件（罗珏，2013）。如美国政府引入菲奇、标准普尔和穆迪等著名评级公司的评级，并将结果公之于众。澳大利亚要求地方政府不仅披露直接债务，还需要公开或有债务。各州政府定期向举债委员会提交筹资和平衡规划，进行季度报告和年度报告等。

为缓解地方政府偿债压力和风险，多数国家建立了偿债准备金制度。偿债准备金的来源主要有三种。首先是发行债券的溢价收入和投资项目收益等，如美国。其次是地方政府的拨款及地方基金或者资产的抵押款，如南非、新西兰等。最后是安排一定比例的预算内收入用于偿还债务，如日本、英国等。

此外，一些国家针对地方政府债务管理中存在的问题建立了相应的问责机制。如巴西的《财政责任法》中规定对不尽职的地方政府责任人进行相应的人事处罚，对严重的失职行为，给予处罚金、革职、禁止在政府部门工作等相应处罚。 二、地方政府债务管理的制度建议 （一）地方政府债务的运行规则

在立法规范方面，目前我国政府债务管理立法相比发达国家严重滞后，必须先抓好政府债务管理法制建设：一是尽快完善《预算法》、《担保法》等地方政府债务相关法律，避免地方政府采取变通方式举债进而滋生融资乱象；二是积极广泛借鉴国际经验，制定规范地方政府债务行为的专门法律，进一步对举债权限、风险控制、危机处理等作出法律层面的明确规定。 在债务规模控制方面，借鉴日本、巴西、波兰等国家经验，我国可构建一套完善的地方政府债务指标体系，对地方政府债务实行总量控制。此外，银行对地方政府提供的贷款需进行严格的审查和规模控制，避免银行对地方政府过度放贷引发系统性风险。

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在债务管理机构方面，目前我国在财政部预算司下设立政府债务管理处，但是在地方层面，我国尚未建立地方政府债务的统一管理部门。参考国际经验，可以考虑在省及以下地方政府设立专门的地方政府债务管理机构，加强本地区政府债务工作的统一管理。 （二）地方政府债务的风险控制

在债务预算制度方面，首先，应科学合理界定地方政府债务，所有地方政府直接债务需纳入政府财政预算，所有或有债务需纳入表外管理，地方政府融资平台债务需纳入预算管理监控，定期统计各级地方政府债务；其次，推进政府会计制度改革，引入权责发生制反映未来的财政支出，真实地反映政府资产与负债情况。

在债务风险预警方面，目前我国的地方政府债务风险预警机制还相对匮乏。基于国际经验和我国地方政府债务实际情况，可选取适当的预警警戒指标建立债务风险预警体系，及时识别各类债务风险，并向地方政府提供及时完善的债务风险预警信息。

在信用评级制度方面，首先，积极拓宽信用评级机构来源，将国外著名评级机构引入地方政府信用评级体系中，提高地方政府信用评级的公正性、独立性和公信力。其次，由于目前地方政府信用评级主要由地方政府付费，在一定程度上有碍评级结果的独立性，可以改为由中央政府统一承担评级费用，使评级结果更加公正。

在信息披露制度方面，要建立地方政府主动公开债务信息的机制，使地方政府债务接受上级部门和社会公众的监督。根据国外经验，公开的信息应包括政府预算涉及到的各类信息，如预算的制定、执行、调整和决算等，并应单独制定地方政府债务报告体系，不定期公布地方政府债务信息。

在偿债准备金制度方面，目前世界上较多国家已经建立起偿债准备金制度。因此我国有必要借鉴这一制度，引导地方政府建立偿债准备金。准备金的来源可包括财政预算拨款、投资建成项目后的收益、纳入财政预算的政府基金等。

在问责机制方面，首先是要把地方政府债务情况纳入政府官员经济责任范围，将地方政府债务结果作为考核领导干部的重要指标。其次是对于未按法律法规规定借债、骗取债务资金、挪用偿债准备金或政府债务资金等违法行为，依法追究责任人的行政甚至刑事责任。 参考文献：

[1]黄国桥，徐永胜.地方政府性债务风险的传导机制与生成机理分析[J].财政研究，2011 （09）：2-5.

[2]罗志红，朱青.地方债务风险化解的国际经验：比较与借鉴[J].经济研究参考，2012 （52）：72-78.