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浅析和谐社会建设中城管执法的困境与对策

作者：崔修滨

来源：《法制与社会》2012年第01期

摘 要 在当今努力构建社会主义和谐社会的大背景下，本应为和谐社会的建设做出重大贡献的城管，却在其执法的实践中出现了许多不和谐的因素：从《城管执法操作实务》的出版发行，到城管队长李志强被刺身亡事件等，都折射出当今社会城管的执法困境，城管执法问题俨然已成为和谐社会构建过程中一个亟待解决的社会问题。本文主要就城管执法中的问题进行分析解读。

关键词 和谐社会 城管执法 行政处罚 作者简介：崔修滨，辽宁百联律师事务所。

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-089-01

一、我国城管执法的产生与困境

城管(城市管理综合执法部门)起源于《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定，把原来分属于公安、环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中起来由城管部门统一行使，原有关行政机关不再行使己集中统一行使的这部分行政处罚权。①这项行政体制改革的目的主要在于集中分散的权力，提高行政效率，降低行政运行的成本。从其设立的初衷来看，城管执法的任务符合构建社会主义和谐社会的目标，然而曾经承担了大众美好期望的城管，现今却受到越来越多人的指责。

一方面，暴力执法、暴力抗法现象频繁。众多事实表明城管在执法的过程中自身确实存在权力行使不当、执法素质不高等局限性，同时，被执法者法制观念淡薄、法律意识欠缺，暴力抗法现象也越演越烈；另一方面，执法体制与法律依据存在不足。以对流动摊贩侵占道路经营行为的管理为例，除城管外，公安、交通等方面法规也有所规定。且至今仍没有一部关于城管执法的专门性法律法规，城管执法职责范围、执法主体、执法方式、处罚办法等都没有明确的法律依据，在执法过程中经常处于名不正、言不順的尴尬境地，造成社会各界对城管执法非议不断。②严重背离“民主法治”这一和谐社会的的基本内涵。 二、国外先进城管执法模式的启示

日本著名经济学家青木昌彦曾言：只有一种经济组织形式的城市，是难以创造可持续发展能力的，一些不入流的经济形式，却是多姿多彩的经济马赛克。③由此可见，我国大多数城市一味打压、驱逐扮演着“经济马赛克”角色的城管相对人的做法是不利于城市健康发展的。纵观

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国内外城市管理的先进经验，中国香港城市管理的市政体制、城市规划法规设立、对流动小贩的治理、对破路施工的严格规定以及食品经营的牌照制等，很值得我们学习借鉴；韩国和美国采用区域管理的方法使符合规定的摊贩合法化，同时还在法律法规中明确摊主的权利义务、行为细则，使执法人员与相对人能够有法可依、有法必依。 三、解决我国城管执法困境的对策

在构建和谐社会的今天，对于如何解决城管困境的问题，我们应该以营造整洁优美的城市环境为出发点，以城市管理执法法律效果与社会效果的和谐统一为归宿点，不断改革完善管理体制与工作机制，努力构建和谐执法环境。④在分析我国城管执法困境并总结他人先进经验的基础上，笔者总结出了以下解决城管执法困境的法律对策。 （一）通过立法明确城管综合执法权责

为了解决城管综合执法工作的法律瓶颈，采取全国统一立法和地方分散立法相结合的策略，加快有关城管立法的步伐。⑤首先，应由人大制定全国性城管执法规范，为城管执法提供法律依据，以结束当下各地对城管的设立及执法范围的质疑；其次，依据《立法法》赋予各地地方立法权，要求地方立法必须以尊重民意和体现民需为前提，结合自身实际情况，最终确定各地城管执法的范围、程序及责任。 （二）改革和完善城管执法体制

在之前对于目前城管执法困境的分析中我们已经得到了“我国城管执法体制不顺、权限不明、配合不力”这样的结论，这一弊病严重制约着城市管理的效果，改革和完善城管执法体制尤为重要。在解决这一问题时，我们应该借鉴香港的一些做法，首先应调整职能设置，理顺职能关系。城市管理行政执法机关行使的行政处罚权大都是从其他行政机关分离出来，必须理顺城管执法机关与原职能部门之间的关系，在明确综合行政执法机关与原有职能部门之间关系的前提下，慎重进行城管综合执法部门与原职能部门之间职能的重新配置；其次还应科学划定城管执法的权限范围，城管执法职权范围的界定应该使执法范围的大小和城市规模的大小、城市的个性特色相适应，使执法范围的划分体现灵活性。 （三）科学规范流动摊贩经营行为

建设和谐社会中的城管执法，必须针对城市弱势群体街头就业也即流动摊贩这种特殊的非正规就业方式具有的特点，通过实行便捷的登记制度、持证设摊和责任监督、区域管理和时段划分等措施来增强其就业的规律性、可管理性和经营者的责任意识。

总之，加快立法，建立全面有效的规制城管执法的法律制度，才能为城市的弱势群体提供更多的生存和发展空间，为城市的繁荣和谐做出实质性的突破和贡献。

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注释：

①张本效．城市管理学概论[．长春：吉林人民出版社．2006． ②庄礼．城管执法规制论．硕士学位论文．南京师范大学．2010． ③《南方都市报》．2006年9月21日．

④http://theory.people.com.cn/GB/40537/4082561.html．

⑤禹华松．“以人为本”理念下的城管综合执法困境与对策研究．硕士学位论文．湖南师范大学．2009．

参考文献：

[1]杨盛．城管执法问题研究——由湖北天门等事件引发的思考．硕士学位论文．兰州大学．2009．

[2]彭君．必须尽快制定一部全国性的城管执法规范．云南大学学报(法学版)．2009(22)． [3]黄春华．城管综合行政执法若干问题的法律探析．硕士学位论文．兰州大学．2009．