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征地补偿留用地安置模式研究

作者：苏小东

来源：《财经界·学术版》2012年第03期

摘要:从广义上讲，征地补偿模式包括完全货币化的补偿模式和不完全货币化的补偿模式。在目前完全货币化补偿模式日益受到批评的情况下，不完全货币补偿模式即留用地安置模式不断受到好评，本文旨在通过瑞安市征地补偿留用地安置模式的研究，简析这种安置模式的利弊，并提出完善这种安置模式的政策建议，对实现对被征地农民的公平补偿有所启示。 关键词:征地补偿 留用地安置 模式研究

一、留用地安置模式的内涵

留用地安置（也称留地安置）是经济较发达地区为缓解征地过程中所产生的矛盾, 弥补征地补偿标准偏低无法维持失地农民正常生活水平所采取的一种变相提高征地补偿标准的安置方式。在实践中, 表现为在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地, 支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营, 从而使失地农民的生产、生活得到长期稳定保障的安置方式, 是货币安置的一种重要补充形式。留地安置也称划地安置, 即划出一定面积的土地, 给失地农民留出生存和发展空间, 既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业, 又能通过壮大集体经济, 为失地农民提供更多保障。

留地安置模式最早出现在深圳经济特区。20世纪90年代初，在建设资金紧缺、政府没有财力对整个失地农民的住宅和生活等方面进行补偿的情况下，深圳特区政府给原农村集体划拨一定数量的土地，用于发展村集体经济，村民从集体经济组织中获得收益并以此解决失地农民的就业。

二、瑞安市征地补偿留用地模式简介 (一)瑞安市留地安置模式

瑞安位于温州南部，自1992年至今，瑞安市已从面积不足3平方公里、人口不过7.3万的小县城扩张为市区建成区面积达67.83平方公里、人口114万的大县。城市的扩张吞噬了大量土地，由于政府给失地农民的补偿过低，最初的征地补偿每亩仅有2万元至3万元，因此政府强硬的征地手段也就屡遭村民抵制。由于征地工作遭到农民抵制，政府的征地工作很难开展，征地补偿也不得不逐渐上调，而有限的上调并不能弥合这种矛盾。为解决这种矛盾，瑞安市政府于2003年推出了留地安置（当地也叫安置留地）政策，即在征收农民的土地后，按征地面积的10%-15%比例安排安置留地到村，一部分用于为农民建房，改善居住条件；另一部分用于村集体搞商业服务业项目，发展村集体经济，解决被征地农民的生活收入和长远生计问题。

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目前，瑞安市留地安置面积大约有1500亩，主要分布在经济相对发达的东部乡镇，其中工业用地约500亩，商住用地约1000亩。商住性质的留地安置项目通过两种方式进行了分配，即通过“招拍挂”出让以货币形式进行分配和自行将商住留地安置指标分配到户。

瑞安市划给村集体组织的留地安置项目一般由农民自建自用，土地性质仍然按农村集体用地处理，而土地所有权却转为国有，其收益全部归村集体经济组织所有。这一政策的本意是希望为解决失地农民的生活生产问题提供一条有效的途径。 三、瑞安市征地补偿制度的基本经验及其思考 (一)瑞安市征地补偿留地安置的利弊分析 1、征地补偿留地安置有利之处 (1)有利于增加失地农民的征地补偿

目前，瑞安城市征地补偿费用偏低，补偿标准为5-7万元／亩，失地农民拿到手最高也只有7万元／亩。在人均耕地不足半亩的情况下，一个四五口之家的征地补偿款大概在15万元左右。由于留下的土地指标一般都处于城市的较好区位，土地升值性很大，通过留地安置取得的收益比土地补偿费、安置补助费等几项补偿费在内的货币补偿额高出几倍，甚至 10 倍以上，提高了对被征地农民的补偿。 (2)壮大村集体经济

分配的留地安置指标由村集体组织统一经营，统一管理，兴办实体经济，获得源源不断的稳定回报,壮大了村集体经济，使被征地农民的基本生活得到了保障。同时，一些村将留地部分收益用于村组织办公、扶助弱势群体、失地农民养老保险资金配套，增强了基层组织的向心力，营造了和谐社会。

(3)提供了失地农民安置的新途径

被征地村组织利用安置用地, 大力兴办实业发展集体经济, 创造就业岗位，把农民从农业产业引导到第二、三产业，走向劳动就业的市场化，为农民提供了大量的就业岗位, 解决了失地农民的劳力安置问题。另外，随着集体经济的不断壮大，建立了村级最低生活保障制度、困难户医疗救助基金、贫困学生补助基金、劳动技能培训基金、殡葬抚恤基金等等，对贫困的失地农民提供了多种方式的保障，使失地农民生活有了保障、发展有了空间、就业有了路子。 (4)改善村民住房状况

瑞安市很多地方农民的住房条件比较差，通天房（俗称落地房）相对比较普遍，房屋利用率低下，布局零乱、功能不合理、外形不美观、与城市规划相脱离，村民要求建公寓房的呼声

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很高，而留地安置的建设可以改善村民住房状况，提高生活质量。比如村集体组织一般将留地安置指标按照人均30㎡-180㎡不等进行分配，每户村民一般能得到2-3套公寓房，其多余房屋能用于出租，增加收入，发挥农民房屋的财产性收益。同时，实施留地安置建设后，土地资源得到节约，在原村庄规划用地规模不变的情况下，城市空间资源得到充分开发利用，节约出来的建设用地可增加公寓式小区的绿化、停车等配套设施，改善了城市环境，提升了城市品位。

2、征地补偿留地安置存在的弊端 (1)留地安置指标被非法买卖

由于一些农民分到留地安置指标后没有建房的经济能力，把分配到的建房指标出售给富裕的村民家庭，之后一些非本村村民和城市居民也参与购买指标。随着房价上涨，一些投机炒房人、中介机构也开始参与留地安置指标买卖，价格在短期内被炒高。据调查，瑞安市近几年被炒卖的留地安置面积就达600亩以上，主要集中在东山、上望、莘塍三个城市中心区周边乡镇(街道)。

(2)留地安置建设管理无序

留地安置指标建设一拖再拖，村民获得追加补偿，渐成“水中之月”。土地审批是第一个障碍,瑞安城市用地指标不足，返回给农村的土地审批更为艰难，根据2003年到2008年的统计，实际已供应安置留地达2432.99亩。但是，约有半数未办理审批手续。同时，留地安置建设完全交由“村集体经济组织”落实，有关征地各方的责任约定极为模糊，更无强效约束，这也大大延误了安置留地建设。 (3)留地安置建设资金缺乏

留地安置指标分配到户后，指标难以整合成套，围绕分配村内矛盾等因素，也推波助澜。即使已审批的安置留地，其建设也屡因村民意见不一而难以实施。留地安置指标既然无法兑现，将其转让套现便成为一些失地农民的现实选择。 (4)留地安置缺乏规范性

在安置用地的面积指标、规划位置、土地用途以及产业比例等方面，缺乏规范的标准和指导性的政策，导致安置用地开发利用混乱局面。比如第二、三产业安置用地实行村内部分配,由于农民和村集体对分配利用的认识存在误区，以及利益的驱动，绝大多数村组织将第二产用地留给村集体, 而把第三产用地直接分配到农民，甚至还有的村把二三产用地直接卖掉以货币形式非配给农民，这种卖光、分光村集体资产造成村级集体资产的严重流失。同时，由于涉及到挨家挨户的农民根本利益, 农民与村组织之间的矛盾很容易产生，甚至被迅速扩散，极大影响了农村社会稳定。