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我国地方政府绩效评估发展的现状、问题及对策

作者：张佳敏 朱政

来源：《大东方》2018年第01期

政府绩效评估制度作为“政府之箭”，一直备受学术界和政界的关注，经过多年的实践与改进，带有中国特色的政府绩效评估制度显示出了“中国方案”的强大优势。但作为一种舶来制度，虽然其在方法技术等基础方面进步显著，但政府绩效评估制度作为一个系统，发展空间仍然很大。

当前，地方政府绩效评估取得了长足发展，但政府绩效评估有效性存在的零散化、经验化、局部化、复杂化等问题尚未得到妥善解决，甚至某些政府绩效评估制度仍被束之高阁，无法实施。尤其随着目前反贪腐新形的俞渐发展，原有的地方政府绩效评估制度的评估体系、评估方法、评估过程、评估结果以及结果应用方面存在过时问题，抑或新制定的政策只是“嵌入式”地存在于整个政策系统中，并没有与实际情况和其他制度有效融合发挥整体作用。 一、我国地方政府绩效评估方法实践

在改革开放的30多年里，随着改革的不断深入，我国政府在政治、经济、文化、教育、科技等方面获得了长足进步。在相关理论研究和实践探索双管齐下的推动下，我国政府管理的实践不断推陈出新，地方政府较为健全的管理机制逐步形成。为使地方政府绩效评估有效性得到有效提高，了解现状、发现问题，探索规律成了必不可少的环节。由此，研究之初有必要了解地方政府绩效评估制度的现状，发现问题并解决问题，进而使本次研究具有现实性意义。 （1）从评估主体上看。目前我国的绩效评估方法有三种存在形式：自上而下评估、自下而上评估、第三方评估。第一种方法较为典型的例子是青岛市委市政府将战略目标分解，通过考级与评人相结合的方式，鼓励地方政府在制定绩效考评制度体系时要相机行事；第二种方法的典型事例是南京从2001年实施至今的“万人评议政府”活动；第三种方法的典型实例则是甘肃省当局开创性地委托兰州大学评价地方政府绩效。

（2）从评估客体上看。目前我国的绩效评估方法有两种存在形式：组织评估、个人评估。较为典型的组织型评估方法当属2000年杭州市施行的打分评选“满意不满意政府单位”活动，被连续两年评为“不满意单位”者，将面临被撤换的危机。个人层面的绩效评估目前有二：一种是对领导干部的绩效评估。典型事例是浙江省湖州市以责任承包制为基础，把最终评估结果界定为领导干部工作目标定量评估、干部群众联合评议和上级组织定性定量评估此三个方面的综合评估。另一种是对普通公职人员日常工作的绩效评估。主要形式是同级人事部门和上级部门按照相关法律、规定和办法等对普通政务人员的评估。

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（3）从评估内容上看。目前我国的绩效评估方法主要以三种形式存在：普适性组织绩效评估、行业组织绩效评估。第一种方法的典型例子有许多：目标责任制、效能监督等；第二种方法广泛存在于事业编制的部门：国防部为军队设立绩效评估体系、环保部为环保局设立绩效评估体系等；第三种方法的典型例子是：北京市借用电子网络平台促进政务公开评估、珠海市创立的“珠海模式”评估、深圳市的非政府部门评议政府。 二、我国地方政府绩效评估现存问题

当前，地方政府绩效评估体系指标设计不合理，无效用的问题日渐突出，部分地方官员对待工作态度消极、懒政不作为甚至认为不做事就不会犯错误。这些现象都从侧面反映出部分绩效评估制度的低效甚至是过期无效。为此，将地方政府绩效评估方面存在的问题进行概括，具体如下：

（1）地方政府绩效评估体系的指标设置不合理①指标范围设置不合理。目前我国部分地方政府管理范围过于宽泛，将当地企业的业绩作为政府绩效评估指标，甚至还将企业的规模和发展进程作为考核指标的一部分。②体系指标的权重设置也不尽人意。经济指标的设置不仅数量多权重大，在经济指标的完成方面也耗费了不少的精力，而其他非经济指标的地位明显不足。③体系指标的定性与定量分配不合理。一方面，地方政府评估机构没有将绩效评估制度根据各岗位、部门、组织等进行细化和因地制宜，甚至将其它地区的评估体系指标照搬照抄，政府单位的职工分四种，行政编制职工、参公编制职工、事业编制职工与合同聘用制职工，各职工的工作因其岗位性质特点，所处地区环境的不同而千差万别。暂且不论部门性质相同而规模大小和地域不同，使用同一评估标准是否公平。且谈对地方政府绩效评估制度“一刀切”，最直接的影响就是导致了评估制度的低效甚至使其成了象征性的“假把式”，以至于形成“年年做绩效，年年换汤不换药”的局面。可想而知，公职人员的工作热情也是只减不增。另一方面，用量化的标准评估某些指标，是否科学也不得而知。部分部门追求评估数值时乐此不疲，导致绩效评估华而不实，助长了欺上瞒下的风气。

（2）地方政府绩效评估随意性、无序性、自发性多发。目前，地方政府绩效评估程序性运作尚不规范，以至于评估工作的连续性得不到保证，部门间也无法及时开设经验交流与学习活动。

（3）地方政府绩效评估监督不尽全面。地方政府绩效评估监督主体单一化，监督体系运行不协调。“差错纠偏”成为监督部门的日常工作，监督工作经常陷入被动消极的不利局面，造成虚监、弱监、失监的问题严重。

基于上述现状，本文认为，地方政府绩效评估制度是否具有持久执行的过程和充分发挥的功能是其能否发挥有效l生的关键. 三、提高政府绩效评估有效性的途径

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作为一项政府制度，地方政府绩效评估以一定的体制作为生长环境，而环境的改变也会影响评估内外信息流的转换进而影响制度的有效运作。况且，地方政府绩效评估并不是一维的，它的复杂性不能用一言以蔽之。因此，衡量绩效评估的有效性，不仅要在制度相容、动力驱动、方法选择和价值取向方面，强化制度的价值引导与体系整合功效，以实现增进人民利益、提升大众满意度、强化政府责任等根本目标。

因此，地方政府绩效评估有效性的提高，可以从以下几个层面着手：

（1）执行过程有效陛层面。①方法整合。评估方法要在传统方法基础之上，运用多种理论和各学科方法，比如：治理理论、公民社会理论、层次分析法、卡诺模型等。评估指标除“4E”（经济、效率、效益、公平）指标外，还可以包括：民主、个性化等多维指标的考评，在执行过程中，充分考虑政策发挥作用有效性的影响因素。为借助于网络平台，大力推行电子政务，做好绩效考评的推行与总结，保证信息渠道畅通，在网络绩效评估执行过程形成良好回路，进一步扩大评估的深度广度和信度。②体制创新。明确评估期望与引进市场机制并存。评估程序公开透明的基础上，评估程序也要充满活力。激励不够就会导致动力不满，最终导致能力低下。地方政府绩效评估制度制定者运用较高的评估期望和正确适当的效价就能在被考核者内心激现出较高的牵引力。③制度完善。以法律的权威作为有效绩效评估的基石。中国几千年的“治”思想已经潜移默化地渗透到政府工作的各个角落，中国的“人情社会”状态依然有较大进步空间。评估过程能公开透明，评估方法因地制宜，评估制度全面有效，以重塑的价值取向为土壤，辅以完善的配套制度，培育高效的执行过程。

（2）发挥作用有效陛层面方法整合。①文化沉淀。地方政府绩效评估制度价值重塑，树立责任、服务、效能三大理念，提高政府工作业绩与绩效，增强民众信任，使评估效能最大化发挥。此外，不同的价值取向也会对评估体系形成不同的边界作用，影响公务人员工作的方式方法和心理状态，甚至使其在价值取向的引导下，做出偏离现实的行为。要使重塑的价值观深入到政府绩效评估的肌理甚至是脏腑，就要冲破原有的评估文化，开创地方政府绩效评估文化新常态。②角色定位。政府职能重新定位。现今，我国改革的步伐大阔步地进行，在经济新常态的背景下，也必然会引起社会治理新常态，随着改革节奏，地方政府的角色要重新定位，构建一个有限且有效的地方政府，在执行过程有效性的基础上，通过提高业绩和信任度，提高地方政府绩效评估有效性。当然，转型实践过程中，权力下放的程度还要根据各地方的具体情况进行优选，避免造成“软政权化”的问题。 （作者单位：苏州大学）