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浅析行政垄断行为及其法律规制

作者：刘硕

来源：《法制与社会》2012年第11期

摘要在我国目前的市场经济条件下，面对行政垄断行为的屡屡出现，我们需要对行政垄断问题的本身及其法律对它的规制进行深刻的反思。通过对行政垄断的概念、特征以及他的危害性分析，可以看出行政垄断对我国社会主义市场经济的发展以及对经营者和消费者等群体已造成了很多的伤害，因此，面对我国国情，我们需要合理借鉴国外成功的立法经验，对《反垄断法》进行修订并且并完善，从而建立一系列与其相配套的法律、法规，从而实现对行政垄断现象的规制。

关键词行政垄断限制竞争反垄断法规制

作者简介：刘硕，甘肃政法学院民商经济法学院2010级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法学。一、行政垄断概述 （一）行政垄断的概念

“行政垄断”的概念最早是出现在上个世纪80年代，有一位经济学者在讨论社会经济现象的时候，首次使用了这一概念。目前，我国学者对行政垄断的定义比较有代表性的表述有：（1）“行政垄断是指国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为”；（2）行政垄断是指凭借行政权力而形成的一种特殊的垄断；（3）行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行政权，排除、限制企业之间的合法竞争的行为；（4）行政垄断是行政权力加市场力量而形成的特殊垄断。虽然上述几种有关行政垄断概念的表述有一定的差别，但是他们的核心却大致上是一样的，因此，张穹教授认为：所谓行政性垄断，是指相关的政府机关及其所属的部门或者授权的单位滥用行政权力参与经济活动或者凭借行政权力扶持一定范围的经营者，使之排除和限制市场竞争、形成垄断的状态和行为。豍 （二）行政垄断的特征

介于上述对行政垄断概念的论述，我们可以看出，行政垄断主要表现出一下几点特征：（1）行政性垄断是由于相关政府机关及其所属部门或者其所授权的单位，由于其所有的行政权力而将行政管理权直接或间接的作用于市场竞争活动而产生的，从而它不同于经济性的垄断。（2）行为主体是相关的政府机关及其所属部门，以及具有管理公共事务职能的组织，而不是市场中的经营者或者是竞争主体。（3）从行政垄断的危害效果上来看，它也是限制和排除合理的市场竞争的一种垄断形态。行政垄断在实施过程中往往是通过相关政府机关及其所属部门颁布、制定和实施的，在一定的领域内或一定行业部门内部有约束力的经济政策等而实现的，从而形成了一种由认为设置的市场竞争壁垒。（4）它也不同于国家垄断，而是一种相关政府机关滥用行政权力的行为。国家垄断是社会化大生产不断发展的必然产物，是生产关系一

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定要适应生产力发展水平需要的产物，它可以弥补市场功能的缺陷，从而纠正市场功能偏差，而行政垄断一般都会同国家法律相抵触或者缺乏相关的法律依据，他们所能依据的知识一些行政性法规或者命令。

（三）行政垄断的表现形式

由于行政垄断已经长期存在，因而它的的表现形式多种多样，具体表现在以下几个方面：（1）行业、部门垄断，是指经济活动中某些行业和部门利用其所合法拥有的资源管理权、投资权、企业管理权等行政职权，从而进行独占性的经营，以便控制相关市场，排除和限制竞争的行为。（2）地方保护和地区封锁，即地区垄断。众所周知，我国的经济体制改革是中央权力逐渐下放、总体以中央政府对地方政府和企业实行行政及经济分权为主线的。随着地方政府利益主体地位的确定，地方政府的行为一方面有利于地方经济的发展，而同时也加剧了地方保护主义的倾向。实践证明，地方保护对整个市场经济的发展起到极为消极的作用，它使得本地区的市场在一种封闭的区域状态下发展着。（3）行政性强制交易，例如，地方的交通管理部门规定了车主必须到制定的验车场进行验车或者必须到指定的加油站加油等等，都属于此类。（4）政企不分，其最典型的表现就是行政性经营者的存在，在这种情况下，经营者更多地依赖于相关政府机关及其所属部门的行政权力保护，这样就很容易扭曲市场自主竞争机制，不利于经济持续健康的发展。 二、行政垄断的成因

造成行政性限制竞争的原因非常的复杂，既有发展不平衡的问题，也有改革不到位的因素；既有经济利益上的驱动，也存在错误政绩观的影响。从我国的具体国情来看，产生行政性垄断有着非常深刻的历史、经济、政治方面的原因。我国在实行改革开放后，由于长期的计划经济而造成的市场缺陷以及观念的落后，使得市场体制并未完全实现转轨，政企也没有完全进行分离，导致了政企不分的局面。另一方面，经营者需要政府部门的支持，形成“保护伞”的状态，因为法律制度的不健全，当经营者的权利受到损害时，不是适用法律而是只靠政府行政部门对其权益进行维护。总的来说行政垄断的形成主要是以下几方面的原因：（1）政治国家与市民社会不分，使市民社会成为政治国家的附庸。（2）法律制度不够健全，为行政垄断提供了滋生的土壤。（3）行政机关有时受利益的驱动。行政垄断的背后都是收不正当的利益驱策的，不管是经济利益还是政治利益，不管是单位利益、地方利益还是局部利益。（4）政企分离不够彻底。改革二十多年来,政企不分的状况有了一定的改善，但还未能达到改革的目标。企业的经营机制没能进行转变,企业没有建立起独立的市场主体地位，改变不了对政府依赖的现状，自然也就又成为政府直接干预企业活动的一个借口。（5）民主法治化的程度较低。一些政府及其所属部门一方面想让别人都要当“顺民”，而自己又不能做遵法守法和依法办事的模范，常常置法律于不顾，实施行政垄断行为，而对纳税人的利益置之不理。 三、行政性垄断的弊害

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伴随我国市场经济制度的演进，行政垄断的现象并没有因为相应法律法规的实施而得到有效遏制，反而有愈演愈烈之势。行政垄断的危害性有经济方面的，也有政治和社会方面的等等。具体而言，其危害主要表现为以下几个方面：

（1）行政垄断使行政机关正常的职能无法发挥。（2）行政垄断妨害社会主义市场经济的发展。（3）行政垄断侵犯了竞争者的竞争权，也从根本上否定了竞争。（4）行政垄断阻碍全国统一市场的形成。（5）行政垄断损害经营者和消费者的利益，它的存在使相关的经营者之间不能展开公平的竞争，从而剥夺了消费者在市场上自由选择商品与服务的自由，因此损害了消费者的合法权益。（6）容易滋生政治腐败。不仅违背市场发展的一般规律，也为行业的不正之风的出现提供了便利条件，容易滋生官商勾结、引发权钱交易，腐蚀社会风气与民众的社会意识心里。

从上述具体对行政垄断危害性的分析，可以看出，行政垄断对我国社会主义市场经济的发展以及对经营者和消费者等群体已造成了很多的伤害，对我国市场的合理竞争和市场经济的发展具有非常大危害性，地方保护主义等情况十分严重，甚至在有些少数地区达到了猖獗的地步。这既不符合市场“优胜劣汰”的发展規律，也阻碍了市场生产力的发展和统一、合理、有序的市场竞争体系的建立。同时，地方保护主义也很容易形成强买强卖，迫使消费者购买一些质次价高的商品或者接受服务，极度的损害了消费者的合法权益。近些年，我国的腐败现象不断的增加，其中便不乏地方保护主义所产生的腐败，部分滥用行政权力的政府官员以权谋私，攫取经济利益。因此，为了各方面的利益，我们对行政垄断进行更大强度的法律规制已经非常的必要，势在必行，在客观上对打击行政腐败现象将产生积极的影响。 四、我国反垄断法对行政垄断的法律规制及其完善 （一）我国行政垄断规制的现状

我国《反垄断法》第8条对禁止行政垄断作了概括性的规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除限制竞争。”在第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”对行政垄断行为作了详细的规定，并对其主要特征作了描述。第32条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。第36条和第37条也做出了一般性的规定。从上述看，我国《反垄断法》第8条和第五章清楚表明了中国政府禁止行政垄断的立场，并对运用行政权力限制地区之间的竞争行为给予高度重视。但是如何执法显然是一个很重大的问题。

在《反垄断法》的实施方面，第五十一条是对滥用行政权力限制竞争行为进行处罚的唯一规定，内容是：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人