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法治视野下的国务院机构改革

——兼论行政组织法的完善

摘 要：日益发展的市场经济对国务院机构设置和职能安排提出了急切的要求。而国家机关的机构改革要以宪法为指导，通过法律予以规范和保障。行政组织法不仅在政府机构改革中发挥着强大的推动力，而且为巩固机构改革成果提供了有力保障。故应根据国务院机构改革所体现的我国政府机构改革的要求和目标完善行政组织法，以进一步推进国务院机构改革。

关键词：国务院机构改革；行政组织法；立法完善

一、引言

大部制改革作为国务院机构改革的方向，已成为我国行政管理体制改革的重要内容，在今后我国改革中的重要地位不言而喻。2013年3月14日，全国人大审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。该方案进一步理顺国务院部门职责关系，整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责。

从法理上讲，国务院机构改革在实质上是行政权的界定和国家权力结构的重构，也是宪政秩序的自我调整和完善，属于宪法性问题。故应当将政府机构改革纳入我国整个宪政秩序调整的大系统之中，在宪法和法律的保障下构建起与市场经济相适应的国家行政权力结构，实现行政权力的准确定位。

①

二、国务院机构改革的背景和目的

国务院机构改革通常是指作为中央人民政府的国务院在机构设置上的调整与完善，包括职能相近机构的整合、新兴机构的设置、机构职权的调整等，其为行政体制改革的重要组成部分之一。新中国成立以来，我国中央人民政府经历了九次正常的机构改革和一次不正常的

①

此次国务院机构改革的内容包括：实行铁路政企分开、组建国家卫生和计划生育委员会等，具体内容可参见《国务院机构改革和职能转变方案》。

“畸形”改革。②

国务院作为最高行政机关，履行着国家的重要职能，其机构的设置及其科学性、合理性关系着国家政治经济的发展，故国务院机构改革成为我国改革发展中的重点。我国虽先后进行了数次规模颇大的国务院机构改革，但总体而言，国务院机构的设置和职能状况仍然不能适应经济社会发展和市场经济体制的需要，主要体现在：其一，国务院机构的简化和优化不足，致使机构重叠、职责交叉；其二，政府职能转变还没有完全到位。政府涉足微观经济管理领域依旧较多，与此同时，其社会管理和公共服务职能还比较薄弱；其三，国务院机构改革缺乏法律支撑，立法对机构设置与职能分配规范不足。

国务院机构改革作为特殊社会背景的产物，是市场经济发展与现行政府机构和职能设置矛盾下展开的。故国务院机构改革的目的便是以解决和缓和该对矛盾，具体体现如下：

首先，转变政府职能，进一步强化政府的宏观调控和公共服务职能。随着社会主义计划经济向社会主义市场经济的转变，政府的职能也逐渐由微观管理转向宏观调控。社会主义市场经济要求市场作为一只“看不见的手”在资源配置中充分发挥基础的作用，而政府应该作为一只“看得见的手”运用经济手段和法律手段，充分发挥宏观调控的作用，维持市场经济的正常秩序。同时，加强公共服务职能,充分发挥其对市场的培育、规范和监管功能。

其次，科学确定国务院机构设置及其职能分工，理顺部门职责关系，以健全部门间的协调配合机制、提高行政效能。在国务院机构设置上，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的部门，在此基础上组建一个规模更大、职能范围更广的宏观管理体制。

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三、国务院机构改革的法治化

合理的权力结构最终需要相应的法律制度作为支撑，国务院机构改革亦须法治化，以制度予以规范。从深层次而言，国务院机构改革是政府结构优化、职能转变和行政管理运行机制法治化的过程。这便从上层建筑领域对行政组织法④制提出要求。国务院机构改革的成功与否在相当大程度上依附于是否构建了科学、合理的行政组织法体系。新中国成立以来，我国虽经历若干次国务院机构改革，但其皆为能够较为彻底地转变政府职能、政府优化结构。毫无疑问，改革的循序渐进是其因之一。与此同时，缺乏法律制度的规范与保障亦为其重要因素。行政组织法对于政府机构改革具有重要意义，它不仅是政府机构改革的强大推动力， ②③

因建国初期设置政务院为中央人民政府，故在此处以“中央人民政府”统称。 参见才让塔：《论我国国家机构改革的宪法思考——从大部制改革谈起》，载《国家行政学院学报》2010年第1期。 ④

行政组织法是规定行政机关的性质、地位、设置、职能、其活动范围、原则和法律责任，以及其设立、变更和撤销程序的法律规范的总称，如《国务院组织法》等。

也是巩固政府机构改革成果的有力保障。

（一）行政组织法推动国务院机构改革

域外国家机构改革的一条重要经验便是通过法律的硬性规定保证政府机构的相对稳定性和改革的成果。⑤而在我国，规范和保证政府机构改革的法律规发显然不足，。改革开放后我国在国务院机构设置方面的法律法规仅有两部：1982年全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》和1997年由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。

以法律推动改革，既符合法治精神，又得通过法律对改革成果予以确认。作为政治体制改革的国务院机构改革亦然。行政组织法作为规范政府机构改革诸内容的法律规范，可以为机构改革提供动力支持。行政组织法对国务院机构改革的推动作用主要体现在如下几个部分：

首先，行政组织法使机构改革的成果以法律形式形成和巩固下来，凝结为制度，并进一步为机构改革的继续和深化夯实基础，从而防止主观随意性或人事等因素变动而产生的波动与反复。其次，国务院机构改革要求稳妥有序地展开，而行政组织法作为相对稳定的规范性文件，无疑得减少或避免机构改革中的无序与混乱，从而确保改革程序的科学性、合理性、合法性。再次，国务院机构改革不仅仅是政府部门自身的任务，而是一种国民普遍关心且涉及各方面利益的事情。因此，社会公众的参与尤为重要。而行政组织法便可以法律的形式明确公民必要方式参与国务院机构改革的合法性。

（二）行政组织法保障国务院机构改革的成果

用法律手段推动改革进程，保障改革成果，这是很多国家改革行政管理体制的通常做

⑥法。机构改革与法律的立、改、废常常联系在一起，脱离法律自行改革机构是不可能的。若

无法律制度规范机构改革，其对行政体制、政府机构的完善必然效果甚微。进行行政管理体制改革就必须改变以往的以行政推进的方式，必须用法律手段推进行政管理体制的改革，从法律的角度设计改革的思路、改革的方向、推进的过程，确保改革向法治政府的目标前进。

我国自1988年国务院机构改革以来，长期采用“定职能、定机构、定编制”的“三定方式”保障机构改革的成果，此种方式在促进改革发展、固定改革成果、方面无疑发挥过重要作用。然而，其作为国务院的一项内部规定，尚缺乏法律地位，因此，相比于相对更具稳定性的法律，以其保障的成果更易受到阻碍改革的各种因素的影响。故需要完善行政组织法 ⑤

域外的立法与实践，如日本于1995年颁布的《地方分权推进法》以推动地方自治改革；德国于1995年制定的《机构调整法》等。 ⑥

与此有关的具体论述可参见马怀德、薛刚凌：《行政管理体制改革的法律问题》，中国政法大学出版社2007年版。

和行政编制法，将改革后机构的职责权限、组织编制和人员编制等重要内容上升为法律，以增强权威性。

四、行政组织法的完善

推动国务院机构改革，保障改革成果，皆对行政组织法的完善提出了急切的要求。但应当看到，当前我国行政组织法及其相关法律规定仍有提升的空间。按照健全组织法制和程序规则的要求，要更加重视国家机构及组织法在国家治理中的重要作用，不断推进国家机构改革，完善国家机构组织法，逐步实现国家机构组织和职能的法定化。

当前我国关于国务院及其机构组织法的专门规范，仅有《中华人民共和国国务院组织法》，没有关于国务院各部、各委员会和直属机构的组织法。同时，即便是《中华人民共和国国务院组织法》，其仅有十一个条款，此种简约程度在世界范围内也是少有的。⑦因此，在完善国务院组织法体系方面，应从以下方面入手：

第一，修改和完善《国务院组织法》。根据宪法，结合国务院现行体制，对国务院的结构、机构设置⑧、机构权限、机构之间的相互关系、中央政府与地方政府之间的关系等予以明确化、具体化的规定。与此同时，还需对国务院机构的产生、变更和撤销的程序进行明确规定。进而从实体和程序两方面完善《国务院组织法》。

第二，制定《国务院组成部门组织法》。国务院组成部门是履行国务院基本行政职能的国家行政机关。当前，国务院各组成部门中，除了对中国人民银行和审计署的组织和职权，在《中国人民银行法》和《审计法》中作了规定外，其他国务院组成部门的任务、职责、内部外部关系等内容散见于国务院行政性文件和有关指示中，缺乏规范性、稳定性和权威性，与行政组织法治化有相当距离。因而确有必要制定《国务院组成部门组织法》将这些部门的性质、地位、职责、权限隶属关系等纳入法制化轨道，以巩固国务院机构改革的成果。

第三，制定《国务院行政编制法》。行政编制法是指有关行政机关机构设置、人员编制和编制管理的法律规范的总称。其在法理上属于行政机关组织法的范畴，但由于其内容的特殊性和我国实际国情，⑨在规范国务院机构改革中亦有必要。就有关国务院行政编制的规范 ⑦

1998年国务院机构改革时，国务院领导就提出要修改《国务院组织法》，将国务院机构设置、职能法定化。1999年7月31日国务院第六次常务会议审议并原则通过了《国务院组织法》修订草案。会议决定，《国务院组织法》修订草案经进一步修改后提交全国人大常委会审议。但有不同意见认为，宪法规定国务院可以自己决定部门职权划分，如果法定化以后，国务院要改革就要改组织法。最后，修订草案没能提交全国人大常委会审议修改。 ⑧

此处的“部门设置”并非明文确定部门名称，而是确定行使某一职能的部门，如前者指的是“外交部”，而以之后的方式便可表述为“履行国家外交职能的部门”。 ⑨

与之有关的详细论述参见应松年：《行政机关编制法的法律地位》，载《行政法学研究》1993年第1期，

性文件而言，我国仅有1997年由国务院制度的《国务院行政机构设置和编制条例》，其法律位阶为行政法规，与此同时其内容亦仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，对编制管理的基本原则、内容、程序、权限和纪律等未作出明确规定。故由全国人大及其常委会制定《国务院行政编制法》，以明确国务院及其机构编制的设置与管理等诸问题，从而实现编制的法治化、规范为，进而维持国务院机构改革的稳定，巩固机构改革的成果。

五、结语

国务院作为最高权力机关的执行机关，是我国最重要的国家机关之一。日益发展的市场经济对国务院机构设置和职能安排提出了急切的要求。而国家机关的机构改革要以宪法为指导，通过法律予以规范和保障。行政组织法不仅是政府机构改革的强大推动力，也是巩固机构改革成果的有力保障。因此，应根据国务院机构改革所体现的我国政府机构改革的要求和目标完善行政组织法，这也是国务院改革是否成功的关键。

参考文献： [1] 才让塔：《论我国国家机构改革的宪法思考——从大部制改革谈起》，载《国家行政学院

学报》2010年第1期。 [2] 马怀德、薛刚凌：《行政管理体制改革的法律问题》，中国政法大学出版社2007年版。 [3] 应松年：《行政机关编制法的法律地位》，载《行政法学研究》1993年第1期。 [4] 曹淑萍、王茜：《政府机构改革的宪法性思考》，载《河北法学》2002年第2期。 [5] 任进：《宪法视野下的国家机构改革与组织法完善》，载《政法论坛》2012年第6期。 [6] 邓海娟、黄利红：《大部制改革与行政组织法的完善》，载《江西社会科学》2008年第7

期。

尤其是该文的第二部分。