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中华民国九十 五年七月十九日

July 19 ,2006

从日本地方分权化改革分析我国未来地方自治发展方向

内政组特约研究员 杨钧池

摘要

本报告主要分析日本在1990年代进行地方分权化的改革及相关讨论。其中，此一波日本进行地方分权化改革的主要背景因素分别为：全球化对日本政府的冲击，促使日本政府透过地方分权化的改革，赋予地方政府更大的权限来因应相关问题。

由于台湾近几年来也积极讨论地方自治改革，本报告书也提出相关建议。 壹、前言

日本地方自治的历史演变，最早起于1871年废藩置县，封建制度解体后，形成中央集团的统一国家。1876年公布「三新法」，规范「郡、区、町、村编成法」、「府县会规则」以及「地方税规则」，1880年公布「区、町、村会法」，自此之后，区、町、村皆成为具有自治功能的公共团体，府、县也具有一定程度的自治性质。然而，一直到第二次世界大战为止，日本的府县自治程度具有相当浓厚的官制色彩，府县知事是隶属于中央政府所派遣的地方机关官吏，不论在人事、组织等各种事务都必须接受内务大臣的指挥与监督，地方自治团体的活动受到极大的压抑。除此之外，中央也利用财政手段，如补助金、财政调整交付金，来统制地方。

第二次世界大战结束后，1946年公布的日本新宪法在美国的主导下，地方自治有了不同的发展。此一阶段，日本地方自治制度建立在两个主要原则的基础上，一是地方有权建立自治机构，这些机构可以在一定程度上独立于中央政府之外。第二，尊重「住民自治」的理念，住民依据法律可依不同程度参与和处理当地自治机关的各项活动和事务。二次大战后，在日本宪法第八章的规定下，这种住民自治的观念及其内涵受到宪法相当程度的保障。

然而，日本地方自治长期以来还是被评为「三成自治」，中央政府往往利用「机关委任事务制度」以及衍生之「预算经费」的控管，进而掌握对地方政府的控制且限制其权限。这种类似于「中央集权」的制度与观念，在当前所谓「全球化」与「全球治理」的潮流下，日本的「中央与地方关系」却显得格格不入，尤其无法让地方政府拥有更灵活的因应能力，以及展现更丰富的地方特质，因此，日本在1990年代讨论行政改革时，除中央政府的省厅改革与重组外，如何重建「地方分权化」的观念与制度，亦是讨论的重大改革议题，并且在1999年通过「地方分权法及相关法案」。

我国自1950年推动地方自治后，至今为止仍有许多争议之处，例如地方政府的权限不足，地方政府的财政困窘问题等。这些问题也一直影响我国地方自治推动的绩效。本报告书的撰写，主要从日本地方分权化改革的经验及其实际的结果，进一步针对台湾未来地方自治的改革提出建议，以供各界参考。 贰、1999年日本「地方分权法及相关法案」之背景分析

日本新宪法中特别设立「地方自治」一章，该章只有四个条文，包括：第92条「地方自治宗旨」，关于地方公共团体[1]之组织及其营运事项，基于地方自治之宗旨，以法律定之。第93条，地方公共团体依法律之规定，设置议会，为其议事机关。地方公共团体之首长、议会议员及法律所定之其它官吏，由该地方

公共团体之住民，直接选举之。第94条「保障地方自治权」，地方公共团体有管理其财产、处理事务及执行行政之权限，并得在法律范围内，制定条例。第95条，仅适用于一地方公共团体之特别法，依法律之规定，非经该地方公共团体住民之投票，并获得半数之同意，国会不得制定之。

尽管日本宪法专章规定「地方自治」，但是日本地方自治在实际的运作上却有相当大的转变，并且构成日本各界对地方分权化的理论争论。 一、 从法制面的角度来分析日本地方分权化。此一典范主要是法学专家为主，他们从相关的法案，例如地方自治法、地方分权法等法案的通过及其内容，近一步比较日本地方分权化改革的发展及其影响。这些学者大多主张，日本地方分权化改革的最主要目的在于厘清中央与地方政府的工作责任。

二、 从中央与地方自治体财政划分的角度来研究日本地方分权化。日本地方自治体的岁入项目，主要有地方税、地方交付税、国库支出金、地方债等。其中地方税由地方自治体自行征收，属于自主财源，主要税目为住民税（个人所得税与企业营利税）、固定资产（如土地等）税等。所谓「地方交付税、国库支出金、地方债」等是由中央交付给地方的财源，属依赖财源。地方税的收入近年来只占地方总收入的40﹪左右，也就是说约有60﹪的财政收入是依赖中央的补助及交付。换言之，在这种地方财政的结构下，地方自治体为争取更多的财政补助，只得跟着中央的脚步走。而日本地方自治体之所以仰赖中央政府的财政补助，其实是因为中央政府透过「机关委任事务制度」，结合政策与经费补助的模式，限制地方自治体的自治空间。更值得注意的是，中央政府又透过地方人事的安排，进而保障前述知「机关委任事务制度」的落实。

三、 从府际关系角度来研究地方分权化。日本的地方政府间跨区域合作，日文称为「广域行政」，类似我国的「跨域行政」、「跨区域合作」、「区域政府」。日本自二次大战结束以来一直讨论「广域行政」的概念及其可行性，尤其是随着经济发展带动交通、产业及都市的发展，地方住民的生活圈逐渐扩大，形成「广域行政」的讨论，并主张扩大行政区域、强化地方自治团体间的合作，进而提高行政效率，满足住民的需求。包括：地方自治团体的合并问题与地方自治团体间的合作。1953年「市町村合并促进法」；1963年修正「地方自治法」，纳入「地方开发事业团」；1965年通过「地方行政联络会议法」可说是「广域行政」的初步讨论及其结果。不过，一直到1973年因为石油危机的爆发，以及日本经济发展进入低成长阶段，日本政府与民间逐渐出现「小政府」的思想，影响所及，遂有地方分权化与「广域行政」相结合的讨论，亦即所谓的「市町村合并」以及「政令指定都市」、「中核市」、「特例市」等「大都市制度」的设计。

四、 从住民自治的角度来研究日本地方分权化。所谓「住民自治」，是指地方公共问题是由当地居民自行来决定、处理并负其责任的一种自治、分权的理念。从住民自治角度来研究地方分权化，其实也就是「参与式民主制度」的改革，并且针对过去日本地方分权化改革过程中经常出现的「强制型」或「诱导型」财政危机的批判。所谓强制型或诱导型财政危机是指日本地方自治体的财政来源或是支出，主要是受到日本中央政府的强制或诱导，进而导致地方自治体的自主性与主体性受到威胁。透过住民自治而形成的「参与式民主制度」则是地方自治体用来牵制中央政府的最佳手段之一。

五、 从全球化与地方治理(local governance)的角度来研究地方分权化。上述四种既有文献之角度，尽管出现了相当程度的研究成果，而且也可以说明日本地方分权化的理论争议、改革议题及其改革成果。但是，这些既有文献之研究成

果往往偏重于单一面向，而欠缺全盘性的理论基础与分析架构。本研究计划针对这些既有文献之缺陷，故提出从全球化与地方治理的角度来研究日本最新的地方分权化与「三位一体改革」。 日本学者山口二郎(2003：1-31)指出，全球化对政府治理的冲击是相当大的，尤其是全球化所衍生的金融、债权、通货的自由流通化、国际化、实时化以及强大化，单一国家往往难以抵抗这种来自全球的「市场压力」。因此，山口二郎教授认为，日本从2000年正式施行的「地方分权法及其相关法案」应该注意到地方政府对于全球化冲击的治理能力。也就是说，地方自治体之所以决定自身的行政、财政权限，除了是中央政府的权限转让外，最主要的目的在于透过这种弹性的作为，让地方自治体可以采取适当的治理作为。

如何判断地方自治体是采取适当的治理行为？新藤宗幸教授指出，应该由地方自治体提出自我的课责伦理(新藤宗幸，2002：167)，亦即，地方自治体接受来自中央政府的权限转让或财政转移之后，更应该行政透明化与程序法文化等作为，提高地方自治体的治理绩效。 山口二郎教授认为，全球化对地方政府治理能力的冲击，不能只从「市场化」、「效率化」等角度来分析地方自治体的转变，因为地方自治体所负责的社会福祉、医疗照顾或是义务教育等自治事项，实在难以「只」用市场化或效率化的量化指标来衡量(山口二郎，2003：27)。如何评量地方自治体对社会福祉、医疗照顾或是义务教育的表现呢？日本学者提出，必须结合「行政、市场、住民」等不同角度来思考，这三种不同思考逻辑的行为者对于地方行政与财政的需求与分配的权力。

参、1999日本「地方分权化及相关法案」之内容分析

1999年地方分权法及相关法案成立，日本中央政府与地方政府之间的关系从过去的「上下、主从」改为「对等、伙伴」关系，并且在2000年4月1日实施。日本通过「地方分权法及相关法案」的主要内容，包括：

1. 明确中央政府和地方自治体的分工。中央政府主要承担在国际社会中的国家事务，以及那些以实行全国性统一规定为宜的事物等；至于有关住民日常生活方面的行政事务则尽量由地方自治体承担。

2. 废除机关委任事务制度。为建立中央政府与地方自治体之间的对等、伙伴的新关系，废除(中央政府)机关委任事务制度，地方自治体的事物内容调整为「自治事务」和「法定委托事务」。由于机关委任事务制度的废止，同时也终止地方事务官制度。

3. 重新审视中央政府的干预等行为。规定了有关中央政府「干预」的基本原则、对每一新种类事务的干预的基本模式、干预的程序及对干预过程中产生的诉讼的处理方式，同事，还规定依据个别法律进行的干预应在基本模式的最小限度内。

4. 推动权限的委让。透过个别法律的修订，将中央政府的权限转移到都道府县，将都道府县的权限下放给市町村。因此，「特例市制度」成为此一阶段「地方自治法」的制度创新。

5. 重新审定「必置规制」。透过个别法律的修订，废除或放宽关于地方自治体的人员配置、组织等硬性规定，尊重地方自治体体的自主性组织权，并推动行政工作的综合化与高效率化。

6. 建立健全的地方自治体的行政体制。促进市町村的自主性合并，提高地方议会的活力，放宽核心市的指定条件等，进一步提高地方自治体的行政、财政能