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国家赔偿归责原则与实践适用

【摘要】国家赔偿的归责原则是国家赔偿法的价值取向,现行国家赔偿法确定的违法归责原则在实践中备受争议,学界对国家赔偿的归责原则也有很大的争论。国家赔偿按性质可以分为行政侵权赔偿、非刑事司法赔偿、刑事司法赔偿、公有公共设施致人损害赔偿等四个类型,应当根据不同类型确定不同的归责原则,构建“违法归责、过错归责、结果归责、危险归责”四位一体的归责体系。 【关键词】国家赔偿;归责原则;违法归责;过错归责;结果归责;危险归责 一

我国现行《国家赔偿法》自1995年实施以来,对于依法保护公民、法人和其他组织的合法权益,促进国家机关依法行使职权发挥了积极作用。但由于该法在立法之初受“国家免责”思想影响较重,随着法制社会建设进程的推进,该法在实践中逐渐暴露出一些问题,主要表现在赔偿归责、赔偿程序、赔偿范围、赔偿标准等方面。这些问题的出现使该法未能充分保护受国家侵权的受害者的合法权益,因此学界对进一步修改和完善现行《国家赔偿法》的呼声很高。20XX年10月,十一届全国人大常委会第五次会议首次审议了《国家赔偿法修正案(草案)》,该修正案草案共十五条,涉及畅通赔偿请求渠道、完善赔偿办理程序、确定双方举证义务、明确精神损害赔偿、保障赔偿费用支付等五个基本问题,首次审议后认为该草案需要继续审议。笔者认为,修正案草案(一审)未涉及国家赔偿的归责原则,是个很大的不足。

所谓归责原则,是指确认和追究行为人责任的根据和基础。国家赔偿的归责原则是确认国家赔偿责任成立的主要条件,它是判断国家是否应承担法律赔偿责任,以及如何承担法律赔偿责任的依据和标准,反映了国家赔偿的价值取向,决定了赔偿立法的制定及其贯彻实施。按照现行《国家赔偿法》总则篇中的规定,目前法定的归责原则为违法归责原则,即国家机关及其工作人员违反法律行使职权,对他人合法权益造成损害的,国家负赔偿责任。违法归责原则在法律实践中更偏重对国家机关的保护,而忽略对公民、法人和其他组织是否受到损失以及对这种损失的弥补,结果往往使一些无辜受害者得不到应有的赔偿。这使得单一的违法归责原则使该法在实施中广受诟病。

目前学界对国家赔偿的归责原则探讨较多,除了传统的一元归责(违法归责原则)说外,一些学者倡导建设多元归责体系,例如国家行政学院应松年教授提

倡建立“违法归责原则、过错归责原则、结果归责原则”的多元化归责体系,中国政法大学马怀德教授主张“违法归责原则、结果归责原则”的两元化归责体系,中国政法大学樊崇义教授也持类似观念,他认为应修改单一的归责原则,扩大其适用范围,更广泛更有效地救济国家机关及其工作人员侵权造成的损害,其他论者的观点主要有:“违法责任为主、无过错责任原则为辅”的两元化归责体系,“主导性归责原则挂法归责原则)与辅助性归责原则(结果归责原则、过错归责原则和无过错归责原则)”构成的多元化归责体系等等。在纷繁的归责体系探讨中,笔者认为,确定归责原则的目的在于解决法律实践中的现实问题,因此有必要根据实践中存在的国家赔偿类型来探讨分析相应的归责原则。考察当前国家赔偿的类型,笔者认为可以区分为四类,即行政侵权赔偿、非刑事司法赔偿、刑事司法赔偿、公有公共设施致人损害赔偿,并依据不同性质的国家赔偿确定不同的归责原则。笔者认为应构建“违法归责、过错归责、结果归责、危险归责”四位一体的归责体系,并有必要将该归责原则明确体现在《国家赔偿法》总则篇目中。 二

现行《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条文明确了违法归责原则的概念。由于法的明文规定,该原则成为公认的国家赔偿的最主要原则,只要是国家机关及其工作人员违反法律规定,侵犯当事人合法权益造成损害的,都适用该原则。违法归责原则着重考察侵权行为的外部特征,只要能证明国家机关或者其工作人员执行职务的行为违法,国家就要对其行为所造成的损失承担赔偿责任。在实践中,对于违法侵权行为的认定需要注意以下几个方面:(1)该国家机关及其工作人员所实施的法律行为违反法律、法规或规章的规定;(2)国家机关及其工作人员的事实行为违反法律规定,或在法律没有明文规定的情况下违反法的一般原则;(3)国家机关及其工作人员具有法定义务而不作为;(4)国家机关及其工作人员滥用职权或者在行使职权时没有尽到合理注意。只要符合以上一个条件,即可构成违法侵权。违法归责原则在实践中的运用有两种情况。

其一,违法行使职权时伴有主观故意,例如20XX年着名的中国记者维权第一案。《法人》杂志社记者朱文娜因采写一篇涉及辽宁省西丰县县委书记的负面新闻,遭到西丰警方以“涉嫌诽谤罪”立案调查并进京拘传,后在中国记协维权处的交涉下,西丰警方对该记者撤销立案、撤销拘传,西丰县委县政府赴北京道歉。根据违法归责原则的构成理论,本案分析如下:违法行为(违法且含有故意,即违反刑诉法立案条件规定)→侵犯权利(错误拘传)→造成损害后果(造成受害人自由及名誉损失)→国家赔偿。西丰警方违反《刑法》条246条关于诽谤罪“告

诉的才处理”的规定以及《刑事诉讼法》关于立案的标准,虽有形式上的拘传法律文书,但缺乏法律正当支持,进京拘传记者的行为构成违法,侵犯了受害人的正当合法权益,受害者有取得国家赔偿的权利。

其二,违法行使职权时伴有主观过失,例如20XX年着名的云南晋宁李荞明事件(俗称躲猫猫事件)。受害人李荞明因涉嫌盗伐林木被云南晋宁县公安局刑事拘留,羁押于晋宁县看守所,几天后李的同监室人员(牢头狱霸)以玩“躲猫猫”游戏为名,用布条将李的眼睛蒙上进行殴打并致其死亡。晋宁县看守所在没有深入调查取证的情况下,公布了受害人因“躲猫猫”游戏而不慎死亡的结论,引起舆论一片哗然。根据违法归责原则构成理论,本事件分析如下:违法行为(违法且含有过失,即看守所纵容牢头狱霸)→侵犯权利(纵容牢头狱霸殴打受害者)→造成损害后果(受害者死亡)→国家赔偿。本案中晋宁县看守所纵容牢头狱霸行为违法,对在押人员缺乏监管存在过错,造成受害者死亡的损害后果,国家应负赔偿责任。

违法归责原则可使用在行政侵权赔偿案件中,但在法律实践中,片面强调违法归责原则带来很多问题,最典型的莫过于适用该原则无法解决滥用自由裁量权下的国家赔偿问题。当前,国家机关被依法赋予广泛的自由裁量权,按照违法归责原则,如果国家机关工作人员在合法的形式下,由于故意或过失给公民、法人或其他组织的正当权益造成损害的,那么他们将无权要求得到应有的赔偿,这无疑很不公平。事实上,法律实践中国家机关及其工作人员滥用自由裁量权造成他人合法权益受损害的现象很多,因此,为了实现法律公正,有必要在违法归责原则之外,再实施以过错归责原则。

从学理上来讲,过错归责原则是指侵权行为人存在着故意或者过失,或者侵权行为本身存在着某种欠缺,从而成为承担赔偿责任的依据。将民事侵权理论引入到国家赔偿法中,过错归责原则可分为主观过错归责原则和客观过错(也称公务过错)归责原则。

其一,主观过错归责原则,例如20XX年广东海丰“4·9”收容遣送车失火案。海丰收容遣送站根据职责遣送25名被收容人员,在遣送途中遣送车起火,不幸的是因遣送车门被改装导致被收容人员无法逃生,最终致使25人全部遇难。根据过错归责原则构成理论,本案分析如下:主观过错(收容站改装收容车车门)→侵犯权利(改装车门致受害人无法逃生)→造成损害后果(25名受害人死亡)→国家赔偿。

其二,公务过错归责原则,是指国家机关及其工作人员的公务行为不符合一定的模式和标准,不问其主观心理状态如何,该公务行为只要在客观上造成受害者损失,即可推断该公务行为具有过错,国家应负责赔偿。法律实践中典型的表