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治理理论视角下我国政府社会管理能力提升路径探析

作者：杨广灿 晏雄

来源：《法制与社会》2012年第08期

中国行政管理学会课题组认为，所谓社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。根据该定义，社会管理的主体是政府，方法是通过制定社会政策和法规，目的是调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境，落脚点是促使社会结构良性发展，保证社会公正和稳定。因此政府社会管理能力即是指政府通过履行法定职能促使社会结构良性发展，保证社会公正和稳定的能力。提升政府社会管理能力，处理好现阶段我国社会发展中出现的社会矛盾对于我国的长治久安和稳定发展有着重要意义，治理理论为提升我国政府社会管理能力提供了新的视角和切入点。 一、治理理论与社会管理的内在契合点

治理理论的兴起始于上世纪90年代，1989年世界银行针对非洲问题发表了《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》，该报告认为非洲发展问题反复出现的根源是“治理危机”，而且明确指出治理就是为发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。从公共管理视角下来看，治理理论是根植于其学科发展脉络之中的，官僚制困境的逐步显现、自自由主义的产生、新公共管理运动的兴起以及第三条道路理论的兴起都为公共管理范畴下的治理理论奠定了基础。概括公共管理范畴下的治理理论的主要观点，其主张主要有：一是去中心化，国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权甚至将权力让渡于跨国家的组织成为一种趋势；二是多中心，政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中，政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态；三是反对夸大纯粹市场的作用；四是多种水平的治理与多种工具使用的并存，治理可以在跨越国家、地方等多种水平上进行，在实践上则可以“通过规则、市场签订合同、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”不同的工具，并借助于市场、等级和网络的结构使用这些工具；最后，治理理论强调，在治理中，国家（政府）和公民双方的角色均要发生改变，国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者，而在公民参与中，第三部门成为了主要的组织载体。

不难看出，治理理论与社会管理有着天然的内在契合点，首先是核心目标的一致性。我国社会管理的核心目标就是确保社会各阶层合理流动，化解利益多元化所引起的社会矛盾，协调利益集团和社会公众的利益冲突，维护社会稳定。因此，社会管理的第一要义也是维护公共利益，这与治理理论的核心目标不谋而合。

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其次，治理理论和政府社会管理都要求管理主体的非唯一性。治理理论强调去中心化和多中心，去中心化主要强调向地方政府和向社会分权，多中心化则是指政府与其他组织的共治及社会的自治。我国转期时期出现的诸多社会问题单靠政府无法完全应对，比如较低阶层的利益诉求需要通过社会组织来加以整合和表达，传统文化的回归需要社区作用的发挥，关系到社会公众利益的公共政策的制定需要作为社会主体的广大公众的参与等。因此社会管理要想取得成功，必然要求社会组织的参与、社区功能的发挥和广大公众的参与，这与治理理论的要求是一致的。

再次，治理理论反对夸大市场的作用，并主张多种水平的治理和多种工具的并存，治理可以在跨越国家、地方等多种水平上进行。我国社会管理的难点之一就是区域经济和城乡经济发展的不平衡，这种不平衡性一方面导致了中西地区贫富差距的拉大，另一方面也导致了城乡贫富差距的拉大。经济的不平衡又导致教育资源分配的不均衡、劳动力供需不均衡等多种问题，而这些问题的解决也是政府社会管理能力的重要体现。要解决这些问题就需要多种水平的治理，尤其需要跨地区的经济调节和社会整合，这也是治理理论和社会管理的一致性表现。 二、我国政府社会管理能力现状分析

（一）近年来我国政府社会管理能力提升的表现

一是社会管理格局逐步形成，2004年十六届四中全会以来，我国明确提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。明确了党和政府在社会管理中的职责，并强调社会和公众也是社会管理的主体，为我国政府社会管理指明了方向，是我国社会管理能力提升的一个重要标志。

二是突发事件应急能力逐步加强。2003年“非典”事件之后，我国政府开始注重政府应急响应机制的建设，目前应急管理领域的“一案三制”（应急方案和应急体制、应急机制、应急法制）和“一网五库”（应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库和典型案例库、救援物资库）体系已经建立。这使得我国政府应对突发事件的能力有了较大提升。

三是政府公信力逐步提升。随着互联网的普及和电子政务的推行，网络开始成为影响政府形象和决策的一个重要因素。电子政务使得政府的工作更加公开和透明，不仅提高了政府效率同时也成为公众监督政府的一个窗口。互联网也成为政府和公众进行沟通的又一个有效渠道，社会公众对政府的看法和意见能够通过互联网加以整合并向政府提出，政府在对网络舆论做出回应的过程中与代表着社会公众的网友形成了互动。政府政务的公开和透明使社会公众更加了解政府，政府与网友的互动进一步提升了政府形象，这都使得政府的公信力不断提升。 （二）我国政府社会管理能力的欠缺及不足

一是利益集团和社会公众之间的利益协调能力不足。利益集团往往掌握着更多的社会资源，他们对政府政策、法律法规更加熟悉，并且拥有和政府进行谈判的渠道。社会公众的利益

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诉求在整合之前往往是分散的，公众利益的分散性使得其在与利益集团进行博弈时处于弱势地位。政府一方面需要掌握社会公众的利益诉求，另一方面要代表公众与利益集团进行谈判，而分散的社会公众的利益诉求在整合之前，政府往往难以认识到重要性，这就使得政府在协调两者之间的利益关系时力不从心。

二是流动人口管理能力不足。就我国的情况而言，流动人口的主体是外来务工人员，而外来务工人员的主体又是农民工，流动人口会带来一系列的城市管理问题，比如流动人口的犯罪问题、安置问题、利益保障问题、子女教育问题等。流动人口产生的根源在于区域经济发展和城乡经济发展的不均衡。我国在对流动人口进行管理的过程中一是只注意处理已经发生的问题，而没有从源头上解决流动人口问题；二是公共服务的提供依赖于户籍制度，而户籍制度改革艰难而又缓慢；三是地方政府之间缺乏沟通与合作。

三是传统文化回归和现代社会主义市场经济文化的建设能力不足。在市场经济的冲击下，传统文化逐步流逝，与社会主义市场经济相适应的社会主义市场经济文化没有得到相应的成长与成熟，政府对主流文化的倡导因为没有载体而难以起到作用。 （三）我国政府社会管理能力提升的障碍分析

一是转型时期社会组织发展滞后。社会组织，又称“民间组织”、“非政府组织”、“非营利组织”等，泛指在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。社会组织自身的特点决定了其具有维护群众利益、促进公共服务体系完善、帮扶一方经济发展、缓冲社会矛盾、传达民众心声等积极作用，他们在社会管理中扮演着非常重要的角色。尽管我国社会组织近年来已取得巨大的发展，但是与西方发达国家相比，数量较少，规模较小，自主性较差，它们在社会事务中发挥的作用十分有限。

二是社区功能的缺失。社区是一个社会组成的基本单元，社区的特征主要有共同性、非正式性、社区内居民的互动性和地域性。社区的功能主要有：社会化功能、社区控制功能、社会参与功能、社区互动功能。社会管理的核心在于缓解社会矛盾，建立和发展与后工业社会相适应的社会文化，这正是社区最重要的功能，从这个角度上来说，社区建设与发展的情况也是政府社会管理能力的一个重要体现。然而，我国社区发展却存在着文化基因缺失、资源供养不足和制度建设滞后等问题，社区功能的缺失也就成为了政府提升社会管理能力的又一个障碍。 三是区域经济发展不平衡，城乡经济发展不平衡。改革开放以来，我国政府为推动经济发展而提出了优先发展东部地区和城市经济的策略，我国东部地区在短短30年里迅速发展起来，致使东西部地区经济失衡越来越严重，越来越多的社会资源都流向了东部地区，从而形成了区域经济发展上的“马太效应”。区域经济发展的不均衡不仅使我国贫富差距拉大，还产生了教育资源分配不均，农民工问题等一系列社会问题；城乡经济发展方面，优先发展城市经济的