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地方政府债务现状及存在的问题和原因

1.1地方政府债务规模现状

根据审计署的审计结果，截至2013年6月底， 地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元， 负有担保责任的债务 26 655.77 亿元， 可能承担一定救助责任的债务 43 393.72 亿元。 根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务 383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过 BT（建设－移交） 、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务 19 730.13亿元。

我国与一些国家的政府债务不同，我国政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法， 通过比较负债率、 政府外债与 GDP （国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对 2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体是可控的。但是相对目前来说，规模仍然是很大，增长速度很快，部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。

1.2地方政府债务存在的特点

现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（2）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（3）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达

到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，平均水平高达250%。很多地方政府没有建立债务规模控制机制，部分政府建立了，也很不规范，测量指标的选取不够全面科学，没有起到规模控制应有的作用。为了把地方债务规模控制在适度规模，必须建立合理规范的债务规模控制机制。

2 地方政府债务管理存在的问题

2.1中央政府与地方政府财权事权不对等

目前我国地方政府各层级、各管理机构间还未形成统一的债务管理制度体系。特别表现在中央政府与地方政府财权事权不统一。尤其是1994年分税制改革以来，使中央政府的财权更加集中而事权则相对下降，地方政府的财权相对的减少了而事权却不断加大。地方政府要负责的事务多，但是财政收入却很少。中央政府的税收比重过高，地方政府的税收比重较低。但在财政支出中方面，地方财政的支出却占据主要地位如表1

表1 1998-2012年部分年份我国中央与地方政府财政收支比例及自给率% 年份 1998 49.50 50.50 28.90 71.10 1.57 0.65 2000 52.20 47.80 34.70 65.30 1.27 0.62 2002 55.00 45.00 30.70 69.30 1.53 0.56 2004 54.90 45.10 27.70 72.30 1.84 0.58 2006 52.80 47.20 24.70 75.30 2.05 0.60 2008 53.30 46.70 21.30 78.70 2.45 0.58 2000 51.10 48.90 17.80 82.20 2.65 0.55 2012 49.50 50.50 37.90 63.10 1.31 0.80 财政收中央 入 地方 财政支中央 出 地方 自给率 中央 地方 根据数据统计资料可以得知2012年我国中央的财政支出是64148亿元，占财政总支出的37.9%，地方财政支出10528亿元，占财政总支出的63.1%(见表1)。可见我国中央政府与地方政府的财权和事权是严重不统一对等的。地方政府是无力长期承担沉重的财政支出，这就形成地方政府债务严重的重要原因。

2.2地方政府融资平台多且混乱

由于沉重的财政支出压力，地方政府开始想办法解决资金问题，融资平台就随着这种形势产生。地方政府的融资平台虽然能解决现时问题但是随之带来的弊

端也是很大的，如果不合理限制和引导也会带来严重的，危机目前我国地方政府融资平台比较多，且比较混乱，没有秩序。一些地方政府融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现在：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等，所以说融资平台管理不够规范会容易出现大问题。

2.3地方政府举债主体不明

地方政府债务管理过程不够全面，举债主体比较多，主要表现在举债主体不明，而且呈现混乱状态。在现实生活中地方政府的举债主体包含多种形式，举债主体多且混乱，这种主体不明的局面给控制地方政府债务和确定地方债务偿还责任等方面造成严重困难。也因为目前我国地方政府债务管理更多是向债务化解倾斜，而缺少法规及文件对债务举借资格、债务举借前的准备、债务发行程序，以及事后的债务偿还、风险防范等问题进行规范，所以举债形式才多种多样。

2.4地方政府债务规模庞大缺乏有效管理

地方政府的债务规模比较庞大，而且大部分都难以偿还，缺乏有机制的管理。特别是我国正处于经济建设的关键时期，各级政府响应号召，发展当地经济，就需要大量资金投入建设。当财政收入无力支撑大量的支出时，各级政府也只能举债，这样长年累月就形成大量的债务堆积。

2.5缺乏对债务监督和预警机制

我国地方政府对债务缺乏监督管理，没有设立合理的预警机制。虽然地方政府举债，形成债务在一定限度内是可行的。但是没有监管是不行的，没有规矩不成方圆。为了防范和化解地方政府的债务形成的威胁，必须建立债务的预警机制。

3 地方政府债务管理问题形成的原因

地方政府债务风险的成因有很多方面，其复杂性也是不言而喻的，在经济转轨时期各地方政府财权事权不对等等问题是地方政府债务风险的主要原因。

一是财权与事权不对等的财政体制问题。财政管理体制不完善是导致地方政府债务增加的根本性原因，是自分税制改革以后遗留的一些体制问题没有得到及