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中西部特色小城镇与扶贫结合的政策研究及路径探索

作者：张玉昆 杨超 陈玲

来源：《小城镇建设》2018年第09期

摘要：特色小城镇与扶贫的结合是一项历史性创举，特色小城镇是贫困地区破解扶贫难题、实现地区脱贫致富的重要抓手。本文首先梳理了国家和地方层面特色小城镇与扶贫结合的相关政策，并归纳总结出五大地方实践模式。在政策梳理、案例分析和模式总结的基础上，文章提出了中西部特色小城镇与扶贫结合的具体路径启示：针对发展基础、发展条件不同及面临不同问题的特色小城镇，应因地制宜地将特色小城镇培育建设与扶贫有机结合，重点抓住金融支持、产业发展和人居环境改善等关键切入点。

关键词：特色小城镇；扶贫；政策；实践模式；启示？ doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.09.013？中图分类号：F292 文章编号：1009-1483（2018）09-0049-06？文献标识码：A

Study on Policies and Practices of Combining Characteristic Town with Poverty Alleviation in Midwest China

ZHANG Yukun， YANG Chao， CHEN Ling

[Abstracts] The combination of characteristic town and poverty alleviation is not only a historic initiative， but also an important starting point to break the poverty alleviation problem and get out of the poverty in the povertystricken areas. This article first combs the relevant policies at the central and local levels and introduces five concrete practice of combining the construction and poverty

alleviation of the characteristic town. Through the analysis of policies and specific cases， this article puts forward the experience and revelation of the combination of characteristic town and poverty alleviation. The different towns with different development bases and development conditions in different areas should adopt the suitable model of poverty alleviation according to their local

conditions. It is of great importance to catch some key entry points like financial support， industrial development and environmental construction.

[Keywords] characteristic town； poverty alleviation； policy； practice pattern； enlightenment

党的十九大报告明确了到2020年贫困人口脱贫和贫困县摘帽的目标，将贫困地区打赢脱贫攻坚战的任务提到了重要位置。脱贫攻坚的重点在于攻克深度贫困地区，六盘山区等11个

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集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州共14个片区成为了扶贫攻坚的主战场。这些连片特困区主要分布在民族地区、革命老区和边疆地区，自然灾害频发、生态环境脆弱是其难以克服的先天劣势，基础设施和社会事业发展滞后也是制约当地经济发展的瓶颈，依靠贫困农村自身实现脱贫的难度巨大。

我国小城镇数量众多，与广大农村地区联系密切，其服务和带动农村的作用显著[1]。特色小城镇是我国小城镇进入特色化发展阶段的產物，相比其他小城镇，其产业特色更加鲜明、城镇建设更加完善、享受的优惠政策更多，对地方经济发展的推动作用更明显[2]，更有助于提高当地居民收入，促进农民脱贫致富[3]。目前已认定的两批403个全国特色小城镇的农民人均可支配收入约1.6万元，超过全国1.2万元的平均水平，年均增长达9.4%①。民族地区、革命老区和边疆贫困地区虽然自然生态环境脆弱，但少数民族文化、红色旅游景观、边境贸易等地方特色十分明显，成为这些集中连片贫困地区脱贫发展可借助的特色优势资源。因此，在贫困地区培育特色小城镇，将特色小城镇的建设与农村扶贫工作结合起来既具有重大战略意义，又具有现实可行性[4]。

与东部相比，中西部特色小城镇面临缺乏产业发展动力、镇村建设薄弱等多项问题，其培育建设难度大。但同时，贫困地区受到国家高度重视，拥有多种类型的多项优惠政策，可充分发挥政策的叠加优势，释放出政策含金量，加快特色小城镇培育建设，促进区域脱贫。当前国家已出台相关政策，从金融、产业等多个方面深入推进特色小城镇建设与贫困地区扶贫战略相结合，许多贫困地区在两者的政策结合上做了诸多探索，体现了国家和地方对贫困地区特色小城镇与扶贫两者结合的重视。利用好“特色小城镇+扶贫”的政策叠加优势将是很多贫困地区弯道超车的关键，更有可能使贫困地区真正摆脱“年年扶贫年年贫”的怪圈。 1特色小城镇与扶贫结合的相关政策梳理 1.1国家政策

2017年2月，国家发改委和国开行出台《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划〔2017〕102号），首次提出了特色小城镇与扶贫结合的方针。意见中指出，应促进贫困地区特色产业发展，推动金融扶贫与产业扶贫衔接、易地扶贫搬迁与城镇建设结合，以此实现小城镇可持续发展和脱贫的双重目标。

国家体育总局发布的《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》（体群字〔2017〕149号）和国家旅游局、国务院扶贫办等多部委联合发布的《乡村旅游扶贫工程行动方案》（旅发〔2016〕121号）两大专项政策主要强调特色小城镇产业发展与扶贫的结合。前者提出扶持建设一批运动休闲旅游特色小城镇，增加就业岗位和贫困群众收入，推进脱贫攻坚工作；后者强调扶贫资金、政策制定、项目安排及规划编制等向乡村旅游业倾斜，在培育休闲农业旅游特色小城镇的同时形成旅游扶贫开发合力，推动扶贫工作开展。 1.2地方探索

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贵州、甘肃、西藏等扶贫任务艰巨的地区已将特色小城镇作为扶贫的有力抓手，在政策上对两者的结合进行了积极探索。甘肃和西藏强调易地扶贫搬迁与特色小城镇人居环境改善的结合，其中甘肃提出推进精准扶贫和易地搬迁，改善农村人居环境，西藏提出统筹易地扶贫搬迁，加快宜居住宅小区建设；四川强调特色产业和扶贫的结合，尤其是要发挥红色旅游产业的带动作用；福建、湖北和重庆要求在规划建设中，对贫困地区乡镇放宽要求或在政策上有所倾斜，福建和湖北要求放宽项目建设投资额及周期要求，重庆在财政上要求市级扶贫主管部门给予特色小城镇专项资金支持（见表1）。 2特色小城镇与扶贫结合的地方实践

无论是国家层面还是各省市地方层面，特色小城镇与扶贫的政策结合点大致有四类：一是将金融支持政策与扶贫相结合；二是将促进特色产业发展与扶贫相结合；三是将改善镇村人居环境与扶贫相结合；四是将易地扶贫搬迁与特色小城镇建设相结合。除政策中提到的四类结合点外，对口支援扶贫是一些边境地区和极度贫困地区已经尝试形成的另一种模式，多元化的“特色小城镇+扶贫”实践模式初现雏形。 2.1特色小城镇+金融扶贫

建设和发展特色小城镇离不开金融支持。金融扶贫是扶贫的重要组成部分，它往往与特色小城镇的产业发展、设施建设及易地扶贫搬迁等具体内容相结合，通过政策引导，在资金分配上向這些方面倾斜。贵州省就是将金融扶贫政策与特色小城镇的环境建设相结合，强调金融要素保障，每年安排不少于3.5亿元的专项资金支持100个示范小城镇建设，5年累计提供1000亿元政策性金融支持人居环境改善工作，明确“以人为本、道法自然、绿色发展、精准扶贫”的理念，使特色小城镇成为全省打赢脱贫攻坚战的前沿阵地。 2.2特色小城镇+产业扶贫

特色鲜明的产业形态是特色小城镇培育的首要要求，是其实现可持续发展的内生动力。目前，特色小城镇产业扶贫的实践主要集中于农业扶贫、旅游扶贫及新技术扶贫三大方面。 2.2.1特色小城镇+农业扶贫

农业小镇是特色小城镇的一种主要类型，在全国两批特色小城镇中占比26%，更有52%的特色小城镇产业发展涉及农业，而扶贫任务艰巨的中西部地区农业小镇比重更大，农业扶贫意义重大。

以陕西省铜川市耀州区照金镇为例，该镇始终坚持农业基础地位不动摇，粮食种植面积保持在4.1万亩并保证产量稳定，紧紧将改善民生和消除贫困作为其发展的核心。具体做法是引导贫困户以农户入股等形式整合投入到发展势头好、带动力强的龙头企业或专业合作社中，提高农业生产技术，实现农业的现代化、规模化生产。通过引入公司，保障生产所需资金，降低风险，并对产品进行后期加工和包装，提升附加值，扩大销售渠道，实现品牌效应。这种“公