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境外非政府组织因素对中国外交的影响及其应对

作者：孙海泳

来源：《国际展望》2018年第01期

【内容摘要】 自20世纪90年代以来，包括非政府组织在内的各类社会组织在国际关系中的地位和影响力逐渐上升。国家权威的相对衰落以及国家功能的有限性凸显，加之社会转型引发的问题以及对弱势群体权益的关切等，都为非政府组织的发展提供了新的空间。现实中，非政府组织在落实政府间国际组织议程，拓展国际关系议题领域，影响国际舆论，介入国际谈判，为官方外交提供新载体这些方面发挥着重要作用。非政府组织作用和影响力的上升，有利于促进中外交流与中国国内的经济和社会发展。但与此同时，境外非政府组织对中国外交政策实施、国际形象建构、海外利益保护、参与全球治理等造成压力。有鉴于此，中国需要不断丰富外交理念，支持具有国际化倾向的社会组织发展，推动本土社会组织构建国际化活动网络，将社会组织纳入国家对外援助体系，妥善应对外交关系中的社会组织因素，拓展新的外交空间。

【关键词】 社会组织 非政府组织 中国外交 民心相通

【作者简介】 孙海泳，上海国际问题研究院比较政治与公共政策研究所副研究员（上海 邮编：200233）

【中图分类号】 D822 【文献标识码】 A 【文章编号】 1006-1568-（2018）01-0051-19 【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201801004

在国际关系领域，以非政府组织（NGO）为代表的各类社会组织 是非国家行为体的重要代表。自20世纪90年代以来，NGO对全球议程、国际舆论和国家间关系的影响日益上升，同时，中国对外关系中涉及的境外NGO因素亦日益明显。在中国进一步布局全方位外交，全面推进中国特色大国外交的进程中，强化国内社会组织对中国外交的支持作用，并妥善应对由境外NGO造成的外交压力，是未来中国外交必须面对的重要课题。 一、非政府组织参与国际事务的进程与动因

NGO最初主要借助联合国的平台逐渐介入国际事务。其在国家间关系、区域与全球治理领域发挥着日益重要的作用。在西方国家，NGO发展成熟，成为国家发挥国际影响力的重要渠道，也成为国家外交政策的重要工具。

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（一）非政府组织参与国际事务的进程

NGO参与公共事务的历史可追溯至18世纪废除奴隶贸易的民间运动及和平运动。美国是NGO发展较早的代表性国家。与劳工权益和自由贸易相关的运动催生了新的利益代表团体，如创立于1876年的美国第一个全国性工会——国际烟草工作者联合会（International Federation of Tobacco Workers， IFTW），这些组织成为NGO的前身。到20世纪初，NGO开始建立其行业组织，以在国家和国际层面强化身份认同，并关注知识产权、麻醉品控制、公共卫生、农业发展、自然保护等议题。到20世纪二三十年代，NGO对国际事务的参与进一步深入。例如，成立于1919年的国际劳工组织（ILO）成为国际联盟（League of Nations）的一部分，各国向国际联盟派出的四名代表中就包括一名来自工会组织的代表。由此，NGO开始成为国际组织的成员并与各国政府共同应对国际问题。 20世纪上半叶，NGO在美国已经形成网络化运营格局。美国NGO发展的特殊意义在于其具有国际导向或成为国际性的NGO，并引领全球NGO的发展。部分国际NGO虽源于美国，但总部却设在他国，其分支机构遍布全球。 联合国与布雷顿森林体系建立后，国际政治的制度环境的复杂性显著上升，NGO也在这一过程中崛起。 NGO这一术语最初由联合国提出，但未对其进行明确定义。1945年通过的《联合国宪章》第71条仅规定联合国经社理事会（ECOSOC）可就与NGO有关并属于ECOSOC职权范围内的事项征询NGO的意见。因此，学界最初主要在联合国事务的语境下，针对相关社会行为体使用NGO这一术语。20世纪80年代之后，这一术语已经成为对联合国框架之外的国际与国内社会行为体的普遍称谓。一般而言，NGO是指独立于任何政府运营的组织，尽管其可能从政府机构接受资助，但其具体运作不受政府监督，也不是政府的代表。 从20世纪80年代起，NGO进入发展的快车道。特别是冷战结束后，数量不断增加的NGO在各领域开展大量活动，包括支持普通民众的发展、推动可持续发展、促进人权保障与社会公正、防治环境退化，以及推动其他受到忽略或本该由政府承担的事业。尽管NGO实施的援助项目的规模与政府对外援助项目的规模差距甚远，但NGO援助活动的影响和意义日益显著，已获得较其实际援助规模更大的影响力。 而且NGO已成为许多国家的国内议程与多边合作平台所承载的全球性议程的重要参与者，其在国际关系中的作用和影响日益上升。关于NGO在当前国际关系中的地位，兰德公司高级研究员迈克尔·马萨尔（Michael J. Mazarr）甚至认为，二战结束后的国际秩序中的重要角色包括超过40个国家以及与之相伴的非国家行为体网络。这些行为体作为重要节点形成了世界政治的核心——导向联盟（guiding coalition）。导向联盟中存在多层结构，国家居于顶端，其下是包括跨国公司、NGO等非国家行为体在内的各层级行为体，所有层级的行为体共同发挥作用，影响多层体系的运作。 由此可见，NGO在很大程度上已经成为国际关系中不可或缺的行为体。 （二）非政府组织参与国际事务的动因

NGO参与国际事务并在国际关系中崛起的动因，在于全球化进程中国家权威的相对衰落以及国家功能有限性的凸显，加之社会转型引发的问题以及对弱势群体权益的关切等，都为NGO的发展提供了新的空间。

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第一，全球化的持续发展使国家权威相对衰落，这为NGO等社会组织大规模参与国际事务创造了新空间。由于国家的权威领域在缩减，而且原本专属于国家权威的领域也逐渐被来自不同中心和渊源的权威所分享，从过去两三个世纪经历的权威逐渐集中于国家的时期进入一个权威流散的时期。 这种权力流散是冷战后国际关系中权力结构性变化的一个重要现象，其主要标志是权力从国家日益流散到国际组织、跨国公司、NGO等行为体，这一趋势带来了利益多元化及治理方式的变革，对国家的治理能力提出了新要求。 由于跨国问题以及NGO的发展，政府在信息控制领域的权力日益分散，外交人员的作用与20世纪初相比大为下降。当政府向获得授权的非国家行为体让渡更多活动空间，官方外交机构将向官方和非官方行为体分散部分权力。新的外交行为体凭借其基层动员能力等能够使外交方式具有更强的灵活性；国家在全球治理中的地位相对下降，也使NGO等非国家行为体承担新的外交角色，并在政府难以发挥作用的领域开展活动。

第二，冷战结束后，各类跨国性、全球性问题凸显，这为NGO深度参与跨国或全球事务注入了新动力。国家间的交流越是密切，跨国性和全球性议题越是多元化，各种国际NGO的数量就越多、目标也越多元，这是国际或国内社会的正常“生态”。 在此背景下，人类的某些共同问题不仅需要主权国家间的合作，还需要NGO的参与；社会因素在外交中受到前所未有的重视，社会行为体也已成为各国外交不得不重视的对象。 而且政府间国际组织在应对日益增长的全球性问题时，开始寻求与作为服务提供者和倡议者的NGO进行合作，这对NGO而言也意味着可以获得更多的资助机会，从而为其创造更有利的发展环境。

第三，冷战结束后，一些国家的社会转型、政局动荡以及国内热点问题的国际化，为各类NGO和公民社会组织提供了快速发展的外部环境， 也为国际NGO提供了拓展活动的机遇。西方舆论界认为，冷战结束后，在非洲、中东、东欧、中亚地区出现了所谓的“失败国家”或“准失败国家”。这些国家往往存在中央政府垮台、种族和宗教冲突、侵犯人权、食物短缺、高通胀与高失业率以及大规模难民问题，而很多NGO一直致力于应对“失败国家”的人道主义危机、发展前景不确定的问题。 由此，大量西方国家的NGO进入东欧、中亚等地区开展活动。同时，在一些落后的发展中国家，当民众面临教育与就业歧视、医疗卫生保障缺失、严重贫困、环境退化和气候变化等一系列问题时，当地政府往往忽视或无力应对其中的大部分问题，这为NGO介入并帮助原住民或其他弱势群体应对上述问题提供了活动空间。 而进入这些国家的NGO在应对问题的过程中不断发展，最终不仅能够影响当地社会与政府，而且也能够对第三国在当地的利益产生重要影响。

二、非政府组织在国际关系中的作用与影响

国际NGO已成为国际政治变革的重要动力。虽然在国际政治中国家仍是主角，但国际NGO发挥了约束、限制和影响国家的重要作用。国际NGO关注如何在全球范围内扩展活动空间，以及与其他NGO进行联系与合作， 进而获取更多资源。为实现这些目标，NGO需获得利益相关方和社会的支持。 在此背景下，NGO在影响政府间国际组织，拓展国际关系议题领域并影响国际舆论，为政府外交提供新的载体等方面日益发挥重要的作用。