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长江流域水资源管理体制研究

发表日期：2006-03-22 作者：刘振胜 来源：长江水利网 评论 0条

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摘要：以流域为单元统一管理水资源，已成为世界各国普遍采用的管理模式。建立长江流域管理新体制，对实现长江流域水资源的可持续利用，促进长江流域经济社会的快速稳定发展具有极其重要的意义。作者在分析目前长江流域水资源管理体制和存在问题的基础上，提出了适应21世纪水管理需要的长江流域管理新体制：流域统一管理更具权威性；管理的内容应涉及水资源的各个领域，较之目前的流域管理内容更为广泛；流域管理机构与行政区域间的事权划分明确，且能有机结合；区域管理应服从流域管理，行业的专业管理应服从流域的综合管理；流域管理机构应该成为流域管理和开发治理的主体，代表国家对流域内的水资源骨干开发项目实施全过程的控制。 关键词：长江流域 水资源 管理 体制

2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议修订通过并于当年10月1日起施行的《中华人民共和国水法》规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这一管理体制的确定，既借鉴了国际流域管理的先进经验，又结合了水资源特征和我国管理实际，可以说是我国多年来一直致力于建立权威、高效、协调的水资源管理体制的结晶。 根据《水法》的这一规定，按照发展社会主义市场经济、依法治水的要求，改革和完善现行流域管理机构及流域管理体制，建立权责一致、精简高效、运转协调、行为规范的长江流域水资源管理新体制，是摆在我们面前的紧迫任务。为此，应抓紧开展以下两个问题的研究：一是如何通过深化改革，建立新型的流域管理机构；二是流域管理与行政区域管理如何有机结合。

流域是由水的流动性所决定的一个特殊的概念。以流域为单元统一管理水资源和公共水环境，已成为世界各国普遍采用的管理模式。尤其西方发达国家在依法实施流域管理方面，已

取得了一整套成功的经验。因此开展对上述问题的研究，仍然需要既借鉴世界各国经验，又要结合我国当前实际管理状况和未来发展趋势来综合分析。 一、国外流域管理经验

（一） 美国田纳西流域管理委员会（TVA）

TVA是1933年由美国国会立法设立的，既是唯一的美国联邦政府直属的公有公司，又是一个区域经济发展机构和田纳西河流域管理机构。其主旨、目标、活动范围、权力和义务等都是以法律授权形式予以明确的，具有较大的独立自主权。TVA的权力集中在董事会中，包括人事、财务、价格等。董事会有三位董事，由总统提名，经参众两院通过后任命。在董事会任职的人员多数是有关专业的专家。TVA实行多元决策机制，重大问题由董事会集体决策。

为扶持TVA的发展，政府给予其一些优惠政策：将一些大型企业和电站划归TVA经营（TVA是美国最大的电力生产单位）；对TVA的财产、收入免征一切税收；由政府担保，授权TVA发行债券用于重点项目的建设等等。田纳西河流域在TVA的统一管理下，经过60多年的综合开发，在防洪、航运、电力、农、林、渔及旅游业等各个方面都取得了巨大发展。这一成功经验得到了世界范围的广泛推崇，很多国家先后效仿建立了类似的管理机构。其主要特点是：①以改善流域经济为目标，对流域的社会和经济发展具有广泛的权力；②流域管理机构是政府的一个机构，直接对中央政府负责；③通过法律授予管理机构高度的自治权；④有专门的启动资金开展流域滚动开发，并有相应的扶持政策作保障。

（二）法国罗纳河公司。在开发治理罗纳河过程中，为有效协调处理好各地区、各部门的利益关系，法国国会于1921年通过了一项关于成立罗纳河公司的法令，同时授予其综合开发和管理罗纳河的特许权。

罗纳河公司是法国政府控制的从事公共事业的股东公司，其主要职责是开发罗纳河的水电、航运和灌溉，以及与水面和河岸有关的开发。它在履行职责时是以所有者、承包者和管理者

的统一身份出现的。目前公司有320个股东，包括与流域开发有直接关系的地方政府、公共和半公共机构，如国家电力公司和国家铁路公司等。

公司设置董事会，董事会主席属政府内阁成员，一般由政治家担任。董事会由30人组成，政府有关部门代表7人，股东代表5人，职工代表5人，专家5人，受益地区代表8人。董事会下设总经理，负责公司的日常工作。

经过半个世纪的开发，罗纳河在法国境内500多公里河道的梯级开发已基本按照流域规划的要求完成，成为世界范围内得到充分综合开发利用的典范。罗纳河综合开发利用的基本经验是在合理规划、优惠政策和现代化管理的基础上，以水电开发为龙头，带动整条河流的治理，实现流域的滚动开发，如开发规划充分考虑了综合利用和节约水土资源的基本原则，注重防洪、发电、航运、供水、环境等各项目标的统筹考虑，力求综合效益的最佳发挥；国家授予罗纳河公司开发和管理罗纳河的特许权及罗纳河沿岸土地100年的经营使用权；作为非盈利性的公共事业机构，国家对其免征各项收入税；为使公司滚动开发有足够的资金，公司的大量地方股份不参与分红；公司负责征收罗纳河的多项资源费用于补足开发治理经费；公司有权考虑设备设施的运行维护费、偿还贷款本息、合理利润等因素核订供电价格，以保证公司的良性运作；通过科学化的管理与现代化的运行调度手段，仅有数百人的罗纳河公司拥有数百亿法郎的资产，涉及范围包括水行政管理、工程建设、运行管理、科研等诸多领域。 （三）英国泰晤士河水务局。泰晤士河水务局是根据英国1973年通过的《水法》的有关规定，在全国范围内建立的10个水务局之一。其主要职责是编制水长期战略和计划；开发建设新水源；为辖区居民提供洁净、充分的用水；提供排水设施；对污水进行处理；恢复和维护河流和其他水域的清洁和卫生；维持、改进和扩大淡水渔业生产；全面监督辖区内有关土地的排水和防洪事务；保护娱乐用水域及相关土地；负责辖区内的水综合管理现状调查；制订水中长期供求计划。泰晤士河水务局通过数十年的努力，使泰晤士河流域的水资源管理与保护取得了令世人瞩目的成绩。

水务局的权力机构是董事会。董事会主席由环境大臣任命。董事会成员由两部分组成：一部