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公共危机协同治理研究

作者：鲍敏

来源：《大经贸》2018年第09期

【摘 要】 近年来，公共危机发生的愈加频繁且危机爆发后带来的后果呈现出跨界的性质。在这个世界中，我们用与技术发展相同的速度创造出无法测算的不确定性。正是公共危机的不确定性使得危机的预防、处置和善后变得困难棘手，单靠政府的力量是不足以应对的，需要整合更广泛的社会力量和资源，进行协同治理。本文从公共危机协同治理模式的内涵出发，探讨了协同治理模式的理论基石与类型，笔者认为应从转变管理理念、建立良好的危机应对机制、培育社会资本三条路径出发构建公共危机协同治理模式。 【关键词】 公共危机 合作 协同治理 1公共危机协同治理的内涵：

公共危机协同治理主要是指非政府组织、市场经济组织、以及公民个人等与政府彼此互动，相互信任，分担责任，在自主和平等的基础上展开协商合作，共同应对危机。具体来说，有以下三个特点：第一危机治理主体的多元化；第二，权力运行的复杂化；第三，合作关系的平等化。

2协同治理的理论基石

公共危机协同治理视角下的政府与非政府组织、企业以及公民个人共同合作以实现应急系统整体功能效应的最大化为出发点，强调整合不同主体的利益，协调不同组织间的行动。这种多元主体共同探寻公共危机合作治理模式不仅有一定的理论依据，也有其现实的可能性与实践意义。

2.1市场失灵理论和政府失灵论

由于市场本身的缺陷与公共物品的非竞争性与非排他性的特性，“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因为公共物品投资量量大，而不愿投资，最终导致公共物品的严重短缺。

政府失灵论。政府是为了管理公共事务，为社会提供公共服务的，然而在实践中人们发现政府也会失灵。由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。政府失灵常常会带来公共政策的失效；公共物品供给的低效率；政府的内部性和政府的扩张性。

2.2公民社会与治理理论

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公民社会理论认为公民社会不同于政治领域和经济领域，不应当受到国家和市场的控制与统治，主张建立一个自治、自主的社会组织。治理理论的基本理念是多中心的、互动合作的管理，公共危机治理是一个复杂的、系统的社会工程，其需求的不仅仅是财力、物力、强制性机制，而且需要危机治理主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，使公共危机的处理具有更大的灵活性与高效性。对于政府而言，有利于减少政府组织的工作量，将更多的精力转入到危机战略决策等重大事务上来；对于非政府组织而言，有利于扩大其知名度，提升其处理社会公共事务的能力；对于市场组织而言，在其实现了社会责任同时提升了社会形象。 3公共危机协同治理的类型 3.1政府之间的合作

在风险社会中，某个地方发生的危机会产生蝴蝶效应迅速波及其他地方政府辖区，又或是某一个危机的爆发覆盖的范围是多个辖区政府的，这就需要多个辖区政府的共同的协商合作应对危机。这种政府之间的协同治理，既包括地方政府与地方政府之间的协同治理，也包括中央政府和地方政府之间的协同治理，还包括中央政府各部门之间的协同治理。 3.2政府与公民社会之间的合作

公民社会又称为民间社会或市民组织。是指国家和和市场之外的所有民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性协会、社区组织以及公民自发组织起来的各种运动等。公民社会加入到危机治理过程中，承担着社会自治、社会服务的功能，能够帮助政府分担着社会管理的任务。在灾害面前，政府与公民社会是一种合作关系，政府需要做的是更好的动员与引导公民社会的力量。

3.3公民社会之间的协同合作

在危机治理過程中，公民社会能够发挥其自身的的优势，组织起庞大的社会自组织网络，共同应对各种危机。日本神户大地震后，受灾者有80%都是被朋友或邻居救下的。在四川汶川地震中，民间组织间的协同合作也得到了进一步的加强，在震后第二天，中国扶贫基金会、南都公益基金会等多家公益组织发起了“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动，号召各民间组织和公益组织携起手来，充分发挥各自的优势和力量，一起共渡难关，他们在抗震救灾中的出色表现，被视为代表了中国公民社会的成长。 4公共危机协同治理模式的构建 4.1由管理理念向协同治理理念的转变

迄今人们所提到的几乎都是公共危机的“管理”，这是一种以政府为单一主体、自上而下、管制与命令为主导的方式，传统的“管理”思想贯穿始终。尽管管理与协同治理有内在关联， 但二者却反映了不同的应对危机的理念。实现协同治理理念必须从以下两个方面出发：首先，转

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变政府理念。就公共危机治理而言，要求政府做到以下几点：（1）由权威政府向人本政府转变。政府的首要目标不是树立自己的权威，而是应该体现其“公仆”角色。（2）由“治疗”政府向“预防”政府转变。 重视灾害预防与减除工作，尽早识别危险、剖析危险事件、列出受影响的资产和评估损失，将各种危机事件消灭在萌芽状态。（3）由全能政府向全面整合转变。 一方面要求政府重新定位自身角色，向有限政府转变；另一方面要求政府加强自身能力建设， 有效协同公民社会组织，全面整合各种社会资源共同应对危机。（4）由神秘政府向透明公开转变。要求政府加快信息公开的制度与法制建设，完善社会信息的传播机制和民意的表达机制，沟通民众和政府之间的各种信息。

4.2建立合作伙伴关系，形成良好的互动应对机制

在公共危机面前，仅仅依靠政府的力量难以做到危机应对的高效、快速、协调、灵活，因此在强调政府部门危机管理的快速反应、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性，特别是吸纳非政府组织力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成良好的互动应对机制。因此，公共危机不是一个市场化的治理过程，也不是仅凭社会力量可以消解的过程，政府的协调与控制是实现多元治理的首要前提。在这一前提下，政府需要主动寻求与非政府组织、社会力量建联合治理的格局，同时，非政府组织与社会力量要积极填充政府传统治理中即权力回撤后出现的真空。有效的危机治理必然是政府有选择的退却，多元力量有选择的进入，政府与非政府组织、企业、公民个人相互信任、相互支持、相互依赖，开展多种契约性、制度性的联合、建立良性、友好的伙伴关系才能实现对公共危机的有效治理。

4.3培育社会资本，形成共同的规范与价值观

社会资本是“能够通过推动共同行动，以更有效的达成共同目标的社会生活要素， 如信任、规范和网络，社会资本能够降低交易成本，形成共同价值、减少冲突避免机会主义，而这些正是危机治理的重要方面。就社会资本与协同治理而言， 两者有着密切的内在关联。协同治理强调的是社会公共事务治理活动中国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。 而社会资本着重于那些文化价值和态度， 这使得公民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向：互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。所以，社会资本非常重要，因为它组成了一种力量，这种力量能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员。

社会学家指出，危机最根本的功能是改变组织结构、社会关系和人们的信念体系，同时危机提供了树立组织形象、进行社会变革和关系调整的一种社会机会。可见，公共危机事件的产生，一定程度上可以激发社会各个层面的应急反应能力，使社会秩序在更高程度上达到稳定。由于公共危机的治理涉及到政府、非政府组织以及社会公民等社会主体，要达到公共危机多元化的良好治理，需要推进非政府组织的参与与协作，多管齐下，形成合力，最终实现善治目标。从公共危机协同治理的角度出发，我们亟需一个由政府和市场共同推动的，发育日趋健全