内容发布更新时间 : 2024/4/26 18:40:11星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

我国实行最严格的土地管理制度，针对的主要就是建设用地的控制问题。建设用地使用权是不动产的重要组成部分，其相关内容系《物权法》规范的重点之一。笔者在解读《物权法》中关于建设用地使用权相关内容的基础上，根据现行的法律法规和政策，结合自己多年的专业实践，对该法中关于建设用地使用权相关内容如建设用地使用权的取得、农用地的转用、土地用途的变更、建设用地使用权的期限与收回等内容的理解与适用作出分析，对《物权法》规定与现行相关规定的衔接问题作出阐述。主题词：建设用地使用权、土地用途、出让、转让将于2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》或该法），自公布迄始，甚至说，在历次草案修订的过程中，即得到全国各届、各阶层的广泛关注。《物权法》的重心是规范不动产。在《物权法》草案的审议过程中，全国人大法律委员会提出我国应当实行最严格的土地管理制度，得到了国家高层的认可。最严格的土地管理制度，针对的主要就是建设用地的控制问题。建设用地使用权是不动产的重要组成部分，在目前正值国家对房地产开发产业进行宏观调控的大背景下，建设用地使用权的相关内容理所当然地成为《物权法》中被关注的重点之一。《物权法》最根本的作用在于定分止争，该法共五编十九章247条，其实概而言之，就是确定物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权这三个方面的问题。三个方面的问题均涉及到建设用地使用权的内容。《物权法》在现行法律规定的基础上，对土地法律制度进行了改革创新，建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、含宅基地使用权在内的建设用地使用权为主要内容的土地物权体系，明确了探矿权、采矿权的物权性质。笔者在解读《物权法》中关于建设用地使用权相关内容的基础上，根据现行的法律法规和政策，结合自己多年的专业实践，对该法中关于建设用地使用权若干内容的理解与适用问题作出分析，并对《物权法》规定与现行相关规定的衔接问题作出阐述。 一、关于建设用地使用权的取得方式《物权法》第137条规定，国家所有的土地转为建设用地，主要是通过出让、划拨两种基本方式，另外还少量采用土地租赁、国有土地使用权作价入股等方式。此处的土地租赁与土地二级市场上的土地承租不同。此处的土地租赁系指土地一级市场上土地使用权的取得行为，作为建设用地使用人来讲，是土地使用权的原始取得，取得的是土地自物权性质的用益物权。在以土地租赁方式取得土地使用权并经登记后，其取得的权利证书为标注有“土地租赁”字样的土地使用权证；租赁土地使用权人可以在土地上按照相应的规划要求建造房屋等建筑物、构筑物并取得相应的所有权或统一的房地产权。二级市场上的土地承租是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，受让人取得的是他物权性质的土地承租权，其权利证书为他项权利证书；且受让人一般不能在土地上新建永久性的建筑物、构筑物。该条的另一个内容是明确了经营性建设用地的使用权必须采用公开竞价的方式出让。其中将工业用地亦纳入公开竞价取得的范畴，概系吸收了去年国家土地调控政策之国发[2006]31号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中第五项的规定。该条款对于结束长期以来工业用地使用权低成本取得、低强度使用的局面是一剂猛药。上海市已于《物权法》公布前，在上海市土地挂牌出让公告[2007]第1号中，明确地将工业用地使用权列为公开竞价的范畴。另，该条第三款所述“采取划拨方式设立建设用地使用权的，应遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”，系指遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称“《房地产管理法》”）第23条，尤其是2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》（下称“《土地管理法》”）第54条中关于可以采用划拨方式取得建设用地使用权的情形。 二、关于建设用地土地用途的改变《物权法》第140条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”此条款中的“不得改变土地用途”，与《土地管理法》中土地用途管制制度所述土地用途性质不同。后者是从土地源头的意义上讲的，其主要出发点在于严格限制农用地转为建设用地，以控制建设用地总量，切实保护耕地，特别是保护基本农田。此条款中的合理利用土地、不得改变土地用途的规定系针对土地的利用环节，

从遵守城市规划及村镇规划，以及保证土地的利用效能这两个角度设置。建设用地的使用，必须服从城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用总体规划，遵守规划的土地用途即属于遵守土地的控制性建设用地条件及参数标准。而保证土地的利用效能，本身也包括两个方面的含义：一方面是政府计划意义上的节约用地，主要体现在控制建设用地总量、盘活存量用地；另一方面是建设用地使用意义上的集约用地，主要指建设用地的使用必须达到一定的投资强度及容积率，或满足一定的建设用地定额标准。通过该两方面提高土地利用效能的措施，力求实现在控制建设用地总量的前提下保证土地有效供给的目的。此条款中有权批准改变用途的“有关行政主管部门”，应指市、县的规划管理部门和人民政府。其中的市是指各级别的市（县级至直辖市），其中的县不包括区。由于我国城市规划和村镇规划均实行严格的规划制度，任何建设均须经过规划审批，改变土地用途等于改变了特定地块原先的规划，因此，应经规划管理部门重新审批。土地使用权的划拨、出让或出租，无论是采用公开竞争形式还是协议形式，虽然代表国家实施土地使用权出让及最后与土地使用人签订合同的主体均是土地管理部门，但批准用地的机关却是市、县人民政府。因此，在建设用地使用权人改变土地用途即改变原合同实质性约定的内容时，要经过土地管理部门核准，并由土地管理部门报请原批准用地的人民政府批准，才能通过变更原土地使用权合同或签订新的土地使用权合同的方式实施土地用途的变更。另，对原划拨土地，因发生土地用途变更后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式，缴纳土地出让金；对出让土地，凡改变土地用途的，应按规定补交不同用途的土地差价。 三、关于农用地的转用《物权法》第43条作出了严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量的原则性规定。但该法第十二章“建设用地使用权”一章中，仅对国家所有土地的建设用地使用权作出了具体规定；而对农民集体所有的土地作为建设用地的情形，仅在第151条指出“依照土地管理法等法律规定办理”。根据《土地管理法》等现行法律的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业、本农民集体组织中的村民建设住宅、村镇公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地除外。根据建设主体及建设所占用土地所有权属性质的不同，可将建设占有土地的情况至少分为以下几种：一是任何单位或个人建设占用现有国有的存量建设用地或国有农用地；二是非本农民集体的任何单位或个人建设占用农民集体所有的建设用地或农用地；三是本农民集体的单位或个人建设占用农民集体所有的建设用地或农用地；四是任何单位或个人建设占用未利用地。涉及建设占用农民集体农用地的情形有两种，一是非本农民集体的任何单位或个人建设占用农民集体所有的农用地；二是本农民集体的单位或个人建设占用农民集体所有的农用地。前者在用地前既须办理农用地转用手续，又须办理征地手续；后者虽不须办征地手续，但必须办农用地转用手续。即上述两种情况中，只要是建设用地占用农民集体农用地的，均须根据法定的审批权限和程序进行农用地的转用审批手续。另，在国家所有土地或国家拟征收的农民集体农用地上进行建设占用农用地的，须办理农用地转用审批手续，此情形自不待言。由此，无论何种所有制形式的土地，只要是需要将农用地转为建设用地的，均须办理农用地转用手续。进一步讲，无论建设主体是否本农民集体的单位或个人，《物权法》第43条的效力客体应及于农民集体所有土地中拟转为建设用地的农用地。另外，我国在土地总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地使用权的审批，采用的是农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度。农用地转用一般地由国务院或省级人民政府审批（其中村庄、集镇建设项目所需的农用地转用亦可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府审批）；而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地则由市、县人民政府审批。 四、关于建设用地使用权的转让《物权法》第143条规定：“建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”该条中建设用地使用权的互换、出资、赠与俱是建设用地使用权转让的特殊形式。而抵押的建设用地使用权，在其以变卖、拍卖等方式实现抵押权时，亦是

通过转让的形式来实现。因此，该条款实质上就是涉及到建设用地使用权的转让在法律上的可行性及转让的条件问题。笔者认为，此处但书中的“另有规定”系指以下几种情形：一是《房地产管理法》第38条所规定的，以出让方式取得国有土地使用权的，转让时应满足已全部支付土地出让金并取得土地使用权证书，以及完成一定的开发投资金额等条件。二是划拨土地使用权的转让应经土地管理部门审核并经同级人民政府批准同意，并应将其中土地出让金中的土地收益部分上缴国家。三是关于农民集体所有的建设用地使用权。近年来在全国好多地方特别是试点地区都出台了加强农民集体所有建设用地使用权流转（即各种形式的转让、出租）的地方法规和政策。但无论这些地方法规和政策如何灵活，至少应有三个限制的底线：（1）必须符合相应的规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内；（2）不能进行商品房的开发经营；（3）禁止通过“以租代征” 等方式使用农民集体所有建设用地进行非农业建设。国有土地使用权的转让，应如实申报成交价格，土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报的土地转让价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可以行使优先购买权；相应地，土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府亦可以采取必要的干预措施。另，《物权法》第143条未规定土地使用权人对建设用地使用权的出租。依据现行的有关规定，建设用地使用权可以出租。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《土地出让转让条例》）第二十八条之规定，出让土地使用权人将土地使用权出租时，应满足的条件与《房地产管理法》第38条所规定的条件基本相同。将划拨土地使用权上所建房屋出租的，亦与划拨土地使用权转让的条件要求相似：经土地管理部门审核，报相应人民政府批准，并将租金中所含土地收益上缴国家。 五、关于国有建设用地使用权的期限与收回《物权法》的亮点之一，是在第149条明确规定了住宅建设用地使用权的自动续期。物权法中的建设用地使用权问题一直是购房者关注的话题，特别是近两年关于建设用地使用权到期后如何处置的讨论日益热烈。尽管《物权法》对续期的土地使用费支付标准和续期年限，以及如何办理续期等细节问题未予规定，但“自动续期”意味着自己拥有的房产不会在期满后被收回，小业主的心终于可以放下，因此该规定受到老百姓的广泛欢迎。《物权法》对非住宅用地，即商业用地及工业、综合用地等土地使用权期限届满未规定自动续期，应理解为仍沿用原先的法律规定，需要续期的，须提前提出续期申请。目前正值商业地产、工业地产等非住宅类产品开发的高峰阶段，物权法对此类建设用地使用权未规定自动续期，概系国家意在用法律的形式来实施土地调控政策，从土地供应源头来对建设用地规模进行控制的体现。建设用地使用权的收回包括多种情况，如《物权法》第148条所规定的，因公共利益的需要提前收回；因违反《房地产管理法》第二十五条、《土地出让转让条例》第十七条之规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发被无偿收回。另有依据《土地管理法》第五十八条第（二）至第（四）项之规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；因出让土地使用期满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因迁移、解散、撤销破产或者其他原因而停止使用土地的；因公路、铁路、机场、矿场等经核准报废等情形。另，《土地管理法》对于农村集体所有土地上的建设用地使用权的收回情形亦作了相应的规定。《物权法》除第148条之外，对其他依法收回国有土地使用权的情况未加详述，在出现相关情形时，当分别不同情形，依据相应的法律法规进行处理。在《物权法》第144条所述以转让、出资等不同方式受让国有土地使用权的情况下，其土地使用权的期限，以建设用地使用权最高使用年限的剩余期限为限。若土地使用者需要进行续期，或者出现上述土地被依法收回的情形，则与一级市场上的土地使用权人适用相同的法律规定。另，建设用地使用权，自登记时设立并起算。 六、关于房地不分家原则依据《物权法》第146条、147条、182条之规定，建设用地使用权在以转让、互换、出资或赠与（笔者认为还应包括合作开发土地或合作开发建设房屋）等情形转让建设用地使用权时，土地上的建筑物、构筑物及其附属设施应一并转让。反之，以上述各种方式