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浅析城市规划中的公众参与机制

作者：徐先建

来源：《硅谷》2009年第10期

[摘要]市民、机构等在城市规划中处于参与主体地位，在城市规划中扮演重要作用，构建城市规划中的公众参与机制具有重大意义。 [关键词]城市规划 公众参与机制 参与主体

中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0520193－01

一、城市规划中的公众参与机制的界定

城市规划是有关城市发展建设的规划。具体来说，城市规划就是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设所作的综合部署、具体安排和所实施的管理。公众参与是指政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府公共决策中。它包括公众在公共政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和。 城市规划中的公众参与源自公共管理学中的公众参与概念，是指公众直接参与到城市建设的调查、构想、评议、决策和实施等中来。它是城市建设管理层面里的公众参与，摒弃了原来只有专家专断，或是官员独断的规划管理过程，力求将最大范围的市民引入到城市规划管理过程中来，听取各阶层对于规划管理的意见建议，从而在规划与建设城市的过程中更全面地反映各阶层的利益诉求并保障其合法权益。

二、我国城市规划中的公众参与机制的现状

近年来，随着城市化进程的加快，城市经济社会的发展，市民生活水平的提高，城市规划越来越成为社会各界关注的焦点，而公众参与城市规划的意识也不断增强。与此同时，参与水平、参与机制等方面的问题也逐渐显现出来。

（一）参与深度难以触及规划的核心环节。公众参与城市规划的深度主要体现在市民的意见对规划决策和实施影响力、干预力的大小。然而，目前公众对城市规划的参与“形式”重于“实质”，参与的主要效果是加深了对规划项目和规划事务的了解，在规划的过程中起到了“参

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赞”作用。其次，公众参与城市规划带有很强的“被动性”，参与行为往往起源于城市政府组织的规划公示等事务。此外，市民的意见往往得不到足够重视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有受到应有的奖励和鼓励。

（二）参与范围没有覆盖规划的全过程。公众对城市规划的参与尚未在城市规划的全过程中发挥作用。在城市规划编制阶段，公众的参与往往局限在针对具体规划项目的调查、走访，涉及的公众面较窄。在城市规划审批决策阶段，能够行使参与权的一般还仅仅局限于学术研究机构和地方政界的精英人士。此外，在规划立法、实施监督等方面，公众参与还基本处于空白状态。这些现象说明公众参与还没有覆盖到城市规划的全过程，在城市规划事务中参与的比例还很小。

（三）参与机制仍然处于探索阶段。在国外，公众参与能否顺利开展，除对这一行为法律地位的界定外，还取决于法定性的程序、有效的仲裁机构和干练的组织部门。而在我国，由于公众参与才刚刚起步，对公众参与城市规划的制度与机制还处于理论探讨和实践摸索阶段，没有完善的制度体系支持公众参与城市规划的过程。当前时有发生的市民到规划部门或城市政府“上访”现象，在很大程度上也是源于这种制度与机制的缺位。

（四）相关法律依然不够健全。在我国，城市规划的立法多注重行政行为的授权，关于公众参与的问题还很少涉及。城市规划法制体系仍然带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。虽然法律条文中有“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”的规定，但对履行义务的前提以及相对应的权力都缺少明确界定。此外，公民参与机制中，市民参与意识不高也是一个较为突出的问题，“不在其位不谋

其政”的传统观念仍然具有广泛影响，很多市民对与自身利益非直接相关的公共事务持漠视态度。

三、如何构建城市规划中的公众参与机制

城市规划是配置城市资源、协调社会利益、指导城市建设发展的公共政策。作为城市规划中的一个必要组成，市民的声音必然不能轻易地忽视。城市规划公众参与机制是涉及到市民参与主体、参与方式、法律保障等一系列问题。具体而言，在构建城市规划中的公众参与机制中，需要做到以下方面。

（一）构建多元化的参与主体，明确参与主体权利与义务。纵观国外的先进经验，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面产生足够影响的成功案例几乎没有，而由个体所组成的社会群体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用。鼓励具有相同或相近利益的个体组成团体参与到城市规划中来，对提高城市规划公众参与的水平和效果具有积极意义。因

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此，在我国城市规划中，应首先构建多元化的公众参与主体和参与机构。在这过程中，既要注意培养新型的参与机构，也要注重对现有参与机构只能的规划与提升。

与此同时，要明确参与主体的权利与义务。所谓“没有无权利的义务，没有无义务的权利”，公众参与城市规划中的权利和义务具有统一性。在城市规划中，要确保参与主体享有表达权、参与权、监督权，明确明确界定其知情权、参与决策权和寻求救济权等基本权利。同时，要明确参与主体切实履行执行城市规划和监督举报违法建设等义务。由此，在享有全体，维护城市公共利益和个人合法权益的同时，也履行了个体的义务。

（二）完善城市规划公众参与的组织方式。基于目前我国公众参与城市规划的水平还比较低，完全依靠市民自发参与城市规划并非现实的选择。现今适于我国的城市规划公众参与的组织方式，应不同于发达国家的自下而上，而是以自上而下与自下而上相结合。研究与编制阶段，公众参与城市规划的重点是如何反映各个阶层、各个区域、各个行业合理合法的利益诉求和真实意愿，并督促有关当局在规划的研究编制中加以落实。为达到这一目的，需要完善前期调查、公开征询规划创意、规划指标评估三种机制。

论证与决策阶段，通常包括对关于指导和调控城市建设的规划方案的决策（如城市总体规划、各类专业专项规划等）与对具体建设项目的决策两个类型。通常，前者对城市及市民的影响更为深远，公众参与的重点是如何与决策部门共同作出关于城市发展前景的抉择，后者与普通市民切身利益的关联度更高，市民更为关心如何维护群体或个人的采光权、出行权等具体权益。因此，城市规划作为一种公共政策，应包括政策实施跟踪分析、评估等环节，要建立相应的后续工作对规划实施效果进行追踪，从而保证规划中合理的部分得到落实，不恰当的部分得以动态完善和改进。

（三）健全城市规划公众参与的制度保障体系。参与城市规划是市民的合法权利，因此，建立完善一系列制度保障公众的权利是城市政府及其规划部门应有的责任和应尽义务。在我国公众参与城市规划的水平还比较低的情况下，健全以规划法规为基础，以行政措施为保障的制度体系尤为必要，对引导和促进公众参与机制的发育成长具有重要意义。

要确立公众参与城市规划的法律地位，实行立法公开，拓宽参与渠道。此外，公民素质也是建立和发展城市规划公众参与机制的重要基础。政府及相应机构应加大对公民关于城市规划参与机制制度的宣传与教育，加大相应的知识培训，以提高参与热情。

参考文献：

[1]全国城市规划执业制度管理委员会，城市规划原理，中国计划出版社，2002. [2]孙铁铭，公众参与&城市规划[J].城市，2004(5):41-42.