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中国官员财产申报制度的实现障碍与突破路径

作者：徐行 杨鹏飞

来源：《理论与现代化》2015年第01期

摘 要：官员财产申报制度是预防腐败的有效手段之一，但该制度在中国虽经20多年的发展，依然受阻，执行力度不强，成效亦不显著。当前中国官员财产申报制度实现的障碍，主要存在于制度设计与制度执行两个层面。在制度设计上，至今仍未形成一套完整配套的制度体系和运作模式；在制度执行上，各申报主体对该制度的执行动力不足，且缺乏人力、技术等必要的资源保障。为了克服中国官员财产申报制度的实现障碍，我们需努力探索突破的路径，包括建立健全官员财产申报制度的科学运行机制，强化该制度的执行力度和运行动力，完善其运行环境和配套制度等。

关键词： 财产申报；实现障碍；突破路径；反腐败

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）01-0072-05 一、中国官员财产申报制度的现状

官员财产申报制度是指在国家党、政、军机关任职的一定级别官员在任职期间或任期届满后向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产变化状况，并接受有关机关监督检查的制度。该制度是保证公民知情权、预防官员贪污腐败的有效措施之一。其最早发源于1766年瑞典制定的第一部财产公示规则，此后许多国家和地区相继建立了类似制度，通过要求官员定期申报和公开财产接受公众监督。我国从1988年起，开始试行在国家行政工作人员中实施财产申报制度。在20余年的探索过程中，一直在探寻适合国情的制度实现路径和方式，逐渐形成了“立法层面的探索（1987～1994）”、“规定层面的探索（1995～2010）”与“试点层面的探索（2009～至今）”三个阶段。

立法层面的探索集中于1987-1994年期间。1987年，时任全国人大常委会秘书长、法治工委主任的王汉斌提出：“我国对国家工作人员是否建立财产申报制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”[1]次年，国务院监察部和法制局共同起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。

至此，立法层面的探索遭遇“瓶颈”，官员财产申报逐步转向法律效力较低的“规定层面的探索”。自1995年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以来，随着官员新型财产、隐性财产不断出现，为确保申报制度的有效性，党和国家对官员财产申报制度也不断进行调整和补充，如1997年颁布的《关于领导干部

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报告个人重大事项的规定》中首次将亲属建房、婚丧嫁娶、经营承包等事项列入报告事项；2001年为预防省部级高级官员和领导干部贪污腐化，《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中特别将省部级官员家庭财产纳入申报范围；2006年针对“裸官”以及部分官员利用配偶、子女移居国外的条件，转移非法财产等新型贪腐现象，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中将配偶、子女出国定居情况纳入报告范围；2010年制定的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，针对自2008年以来频频曝光的官员住房腐败问题，增加了对领导干部房产、投资等事项的监督。几经调整，至今仍然适用的是2001年和2010年制定的规定。

中国官员财产申报制度“试点层面的探索”是由点到面逐步铺开的。2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开制度的试点，2010年又有浙江、重庆、四川、湖南、湖北5个省（直辖市）的8个城市展开试验，随后几年，每年都有数个省市推行官员财产申报制度的试点。至今已有包括重庆市黔江区和江北区、宁夏青铜峡市、安徽青阳县、浙江桐庐县、广东珠海横琴新区等在内的12个省（直辖市）的30个县市，相继开展了官员财产公示试点工作。 纵观中国官员财产申报制度的三个发展阶段，可以看出中国官员财产申报制度的实施现状不容乐观。第一，法律层面仍无实质性突破。2006～2012年间，全国人大代表韩德云每年在全国两会上提交一份关于建议制定公务员财产申报法的议案，得到的答复是制定财产申报法“条件尚不成熟”、“存在一定困难”，还需“深入研究论证”，2012年中纪委的答复是“有关部门已经着手起草建议稿，加快起草进程”。[2]但是，至今加快官员财产申报立法进程这一已经成为社会共识的问题，仍未取得实质性进展。第二，中国官员财产申报制度的试点和推广效果并不理想。从现行30个试点县市分布来看，多数集中在东部沿海与长江中下游地区，未能向中西部地区快速扩散。在试点地区，党政官员在财产申报过程中，许多仍停留在纸面的“申报”上，在“公开、监督、问责”各个环节上普遍存在着监督乏力、没有公示、问责缺失的问题，远远没有达到广大人民群众的心理预期。该制度在全国范围内广泛推进和真正贯彻落实还很困难。

二、当前中国官员财产申报制度实施的阻碍因素

在当前中国社会环境下，官员财产申报制度实施、推广的制约和阻碍因素主要有以下几个方面：

（一）受约束官员群体的抵触心理

受约束官员群体（即副县处级以上各类官员）对财产申报的心理状态直接影响官员财产申报制度的效用。根据当前的实证调研结果来看，目前不少人对自主申报财产存在抵触心理，对申报采取积极或消极的抵制行为。①而官员群体的抵触心理的根源之一在于受传统官本位和封建意识的影响，一些官员不愿接受公众监督，更担心财产申报制度的实施暴露其贪腐罪行，便常常打着保护个人隐私的旗号，直接或暗中地抵制该制度的实行；原因之二，当前中国还未建立起系统的社会信用体系，无法明确区分官员的合法所得与非法收入、官员个人收入与家庭其

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他成员收入。这就导致在申报过程中，受约束的官员群体在进行财产申报中如果申报数额过大，势必引起其他人的怀疑，自己还要承担证实自己财产合法性的责任，因此，申报越多，压力越大，多数官员群体往往仅申报个人的工资收入，对个人财产与家庭财产申报存在很强的抵触心理。

（二）制度设计层面的阻碍因素

制度是社会中每个人应遵守的行为规则，这套规则能否有效实施有赖于制度本身的设计与安排。目前，中国官员财产申报制度存在一个明显缺陷，即没有形成“申报—公开—审查—监督—问责”这样一个完备的制度体系和运作模式。其不完备性具体表现在：

从“申报”环节上看，申报主体范围仍然狭窄。虽然2010年制定实施的《领导干部报告有关个人事项》中对申报主体限定为各级党政机关、人大、政协、审判、检察机关中县处级副职以上的干部，民主党派、人民团体、事业单位、大型企业中相当于县处级副职以上的干部，以及副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职尚未办手续的干部，但仍不能完全涵盖党、政、军、司法系统以及各社会团体、企事业单位，尚有一些拥有较多资源分配机会或与经济领域密切相关的职能部门的领导干部游离于申报主体范围之外。

从“公开”环节上看，不论是从现行的官员财产申报制度的有关规定来看，还是从试点县市的实践来看，中国官员财产申报制度的公开皆是有限公开，即选择在一定范围内公开申报材料，并未对官员财产公开的时间、范围和财产拥有量的法定限度做明确的强制性的规定。 从“审查”环节上看，缺少一个专门负责对官员申报的财产进行评估和审查的部门。既没有制定一个官员财产评估标准，也没有具体的部门负责审查工作。各级官员财产拥有量的审核标准是什么？没有部门确定，也无法去审查。

从“监督”环节上看，当前官员财产申报的监督依靠的是同体内部监督，组织部门、纪检监察部门、审计部门、司法部门既是财产申报制度的执行主体，也是监察主体，执行权、监督权交叉重叠，不能保证监督机构的权力独立行使。

从“问责”环节看，目前中国官员财产申报制度实施效果不佳，谁来负责？怎么负责？问责主体和问责程序皆不明确。对官员财产申报中发现的问题采取什么方式处置？对监督机构不作为怎样追究责任？这些“问责”环节的缺失严重制约了官员财产申报制度的真正落实。 （三）制度执行层面的阻碍因素

中国官员财产申报制度在执行方面的阻碍因素，主要表现为申报主体自主申报财产的动力不足，政策执行力度弱，缺乏必要的人力、技术、资源保障等。

第一，官员财产申报制度的执行力度弱。制度通常具有路径依赖性和相对稳定性，一旦引入创新理念或进行机制变革，就会对既有的结构造成冲击，旧制度随即面临风险。目前我国将