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第四讲 立法机关

第一节 人民代表大会的代表和代表团

1.1 人民代表大会的地位和作用

1.1.1 人民代表大会的性质

人民代表大会是中国式民主政治的基本组织形式，是国家权力机关。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会是一个议会性质的机关，但与议会不完全一样，人大除了是立法机关，还是权力机关，并且首先是权力机关，同时具有立法机关的性质。

全国人民代表大会作为国家的最高权力机关，享有广泛的、最高的、几乎不受其他国家机关约束的立法权；人民代表大会既制定法律，又监督法律的执行；人民代表大会享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；人民代表大会可以随时决定国家的各项重大事务；宪法还赋予人民代表大会行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。

1.1.2 人民代表大会的地位

根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越它，也不能与它并列。在实际政治生活中，由于人民代表大会尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。就人民代表大会与其他政治主体的法定地位与实际地位进行比较如下： 1.1.2.1 人大与党委的关系

人大是权力机关，党委是领导机关，领导国家与社会，它们之间的关系是党委领导人大。领导方式有：

（1）党提出方针政策，由人大贯彻执行。

（2）党就国家的重大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志。 （3）党对人大实行工作领导。 （4）党对人大实行组织领导。

随着政治体制改革的深入和政治民主的扩大，人大的权力自主性开始增强。

案例1 1992年：兴建三峡工程决议在争议中通过

1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议审议通过“关于兴建长江三峡工程的决议”。4月4日《经济参考报》头版刊登了这一消息。尽管消息很简单，但实际情况是，这一决议的通过是相当艰难的。而且，由全国人民代表大会表决一项工程的决议，这在我国也是第一次。

1992年，国务院向全国人民代表大会提交了关于兴建三峡工程的议案。4

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月3日该议案进入表决程序，共有2633名人大代表参与表决，结果是赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器的有25人。表决虽然获得通过，但赞成票只占总票数的67%。

它表明人大与党组织的关系存在着潜在的矛盾性。 1.1.2.2 人大与其他国家机关的关系

在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是主从关系，是监督与被监督关系。它具体表现在：

（1）在组织上，一府两院由人民代表大会及其常委会选举、任命产生。 （2）在职责上，一府两院向人大及其常委会负责。

（3）在监督上，人大及其常委会对一府两院的行为实施全面的监督。

而在实际地位和法定地位并不像对称。就人大与行政机关的关系看，行政机关的权力往往超越于人大之上，人大的工作有时受制于政府行政机关，成为政府“履行法律手续”的工具，有时甚至是“政府领导人大，而不是人大领导政府”。其次，从人大与司法机关的关系看，司法机关不像行政机关那样超越或凌驾于人大之上，但人大对司法机关的监督也经常流于形式。

由于人大制度尚处于完善之中，因此，人大对一府两院的监督还没有完全落到实处。

1.1.2.3 人大与人民的关系

人大是人民行使国家权力的机关，是人民管理国家的一种形式，人大是人民反映人民意志的机关，人大必须接受人民的监督。从法定关系看，人大应绝对服从人民群众的意志。人大在其他一切国家机关之上，但在人民之下。人大的权力是人民赋予的，它应根据人民的意志和利益行使国家权力。人民代表应当充分反映民意，聚合民意，对人民负责，受人民监督。

案例2 人大代表酒后撞人骂伤者穷鬼

南方电视台11月29日报道：广东惠州市惠城区今年刚当选的一位人大代表在闹市开奔驰车撞倒一辆电单车后，大骂伤者，“你这个穷人，还敢骑一辆破车来撞我”。面对执勤交警，该人大代表称，“我是人大代表不能随便扣留。”并打电话投诉交警违法。

案例3 张建中发起罢免赵之毅人大代表资格

2010年8月20日，整个杭州城一觉醒来就从报纸和电视上闻知，64名选民联署动议罢免下城区人大代表赵之毅。报纸头版头条，等于空投了一枚重磅炸弹。不过，联署人不足法定人数，动议被驳回。张建中提出罢免赵之毅的理由有二，一是赵之毅违法，在他向法院交20万元保证金及两家单位的担保证明，由一审法院依法决定对现存房屋采取证据保全措施后，赵之毅仍然下令将杨家租屋夷为平地；二是赵之毅“强抢明夺百姓的私人财产”。

1.1.3 人民代表大会的作用

（1）人大是代表和反映民意的主要渠道。议会是民主社会中民意的传声器，在诸多民意表达渠道中，议会是最经常、最专业的民意表达机制。人民代

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表大会作为由各党派、各阶层、各地区、各民族、各行业的人员组成的代议机关，它具有广泛的代表性，并且人民代表来自基层，他们平时和群众生活在一起，熟悉基层情况，了解群众心声。

（2）人大是实现社会主义民主的主要途径。议会是实现民主和保障公民权利的最主要途径。

（3）人大是政府权威合法化的源泉。在现代社会，政府权威的合法性来源来两种途径：其一为由选民直接选举产生政府，政府对选民负责，政府存在以选民信任为依据，政府权威以选民授权为依托；其二为由人民选举产生议会，再由议会产生政府，政府对议会负责，政府存在以议会信任为依据，政府权威以议会授权为依托。由于国情条件的限制，中国各级政府还不能由选民直接选举产生，需要由各级代议机关间接选举产生。人民代表大会负责选举产生政府，这就使政府产生具有了合法性来源，使政府权威具有了合法性依托。在中国由人民选举产生人大，再由人大产生政府，政府对人大负责，政府的权威源自人大的授权。这就使政府的权威具有合法性的依托。

（4）人大是实现国家整合的有效组织形式。人大的广泛代表性和包容性，使它能够有效地表达和整合各地域、各阶层、各职业、各民族的利益和要求，有效实现民族国家的整合。

（5）人大是维护社会稳定的重要机制。它为社会利益需求和利益表达提供了有效的途径，沟通了政府与社会的关系，为国家和社会的稳定发展提供了必要条件。

1.2 人民代表大会代表的选举程序

1.2.1 人民代表大会代表选举的特点

由于受特定的政治、经济、文化、历史等多重因素的影响，当前，人民代表大会的代表选举具有以下特点： 1.选举权的普遍性。中国选举法规定，“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。”只有被依法剥夺政治权利的人和不能行使选举权利的精神病患者，才会失去选举权和被选权。

2.选举权的间接性。人民代表大会实行多层次的间接选举。其中，乡镇级、县级人民代表大会由直接选举产生， 然后向上逐级递选直至选举产生全国人大代表。这种多层次的间接选举有利于减少直接容易产生的盲目性、随意性和不可控制性，有利于节省选举经费和工作量，但它对于选举权的普遍性和平等性不能不说是打了折扣，这种依靠少数代表间接抉择也容易出现曲解或背离民意的情况。

3.选举权的不完全平等性。目前，中国公民享有的选举权具有平等性的一面，也存在着不平等的一面。从人人享有投票权、一人一票来看，中国公民享有的选举权是平等的，所有公民不论先天或后天因素造成的身份背景差异，都享有

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