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未成年人国家监护制度之反思与重构

作者：叶承芳

来源：《人民论坛》2013年第24期

【摘要】我国原有监护制度以家庭血缘为基础，强调家庭私权自治，忽视国家公权介入。社会的发展与现实需要一套适合我国国情的未成年人国家监护制度。重构国家监护制度是解决社会转型期监护缺失问题的必要途径，其重点是在原有监护制度基础上，健全和完善监护监督机制和国家代位监护机制两大核心要素。

【关键词】未成年人 国家监护 监护监督 代位监护

学界多年来一直在反思和检讨我国现行未成年人监护制度的利害得失，不断呼吁重构我国未成年人国家监护制度。加强未成年人权益保护，以“国家监护主义”理论为基础重构我国未成年人国家监护制度已经成为共识。 对我国现行未成年人监护制度的反思

我国现阶段未成年人监护制度立法规定主要体现在《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国婚姻法》中，此外《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律法规也有所涉及。

现行法律体系构建的未成年人监护制度，长期采取以亲属监护为主，组织监护为辅的制度设计，强调家庭私权自治，忽视国家公权介入。随着我国社会经济结构发生巨大变化，原有监护制度已经无法应对社会转型时期带来的各种新问题，过分倚重亲属监护、忽视国家监护的弊端已经暴露无遗。首先，社会转型中的单位、居民委员会和村民委员会等组织早已无力、无意承担未成年人监护义务。其次，在社会转型过程中涌现出庞大的农村留守儿童和城市流动儿童群体，他们的监护人往往迫于生计无法履行监护职责，被监护人的合法权益无法保障。为此，对家庭私力监护进行外部监督尤为重要。最后，未成年人监护职责不明，变更、撤销监护的程序和条件也缺少相应的具体操作规范。未成年人监护缺乏必要的监督主体和配套的监护监督机制。监护监督制度缺失是当前许多监护人疏于监护、监护不力或监护侵权的一个重要原因，也是导致很多未成年人辍学、离家出走、违法犯罪、流浪乞讨的重要原因。① 重构未成年人国家监护制度的核心要素

未成年人国家监护制度是弥补家庭私力监护不足、保护未成年人合法权益的一种有效社会保障机制。未成年人国家监护应当包括两个层面的含义：一是国家对未成年人监护进行外部监督，切实有效保护未成年人合法权益和健康成长；二是如果未成年人家庭监护不力或者出现不能监护情形时，国家应迅速采取必要补救措施。

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在仔细考察和比较各国未成年人国家监护制度法律规定后，我们发现各国未成年人国家监护制度一般都包含五个基本要素：一是国家监护基本原则法律规范；二是监护事项国家决定权法律规范；三是监护监督法律规范；四是亲权强行终止法律规范；五是国家代位监护法律规范。其中后四项要素是未成年人国家监护制度的核心要素，也是判断一国未成年人国家监护制度是否存在及其发展程度高低的重要依据。

笔者认为，根据我国现有监护制度法律体系以及亟待解决的社会现实问题，重构我国国家监护制度应该重点健全和完善监护监督机制和国家代位监护机制两大核心要素。 建立有效的未成年人监护监督机制

未成年人监护监督主体。笔者认为我国应当建立国家机关和亲属的双重监督机制。亲属与被监护人关系密切，易于沟通、了解情况，亲属担任监护监督人有利于最大限度保护被监护人利益，而公权力机关的介入则有助于强化对监护人的监督。基层民政单位和基层法院作为未成年人监护监督机关比较适合。民政单位代表国家实施行政监督，法院作为司法机构实施司法监督。②可以考虑在民政部门内部设立青少年事务局，行使监督监护权力。当发现未成年人合法权益受到威胁时，事务局有权进行调查取证，并就调查结论向监护人提出督促建议，或指定监护监督人督促监护人改善监护质量；监护人拒不改正的，青少年事务局可以向人民法院提起诉讼。③同时建议基层人民法院成立家事法庭或者指定监护法官专门负责审理监护事项。人民法院通过审理案件行使监护人确定、变更、处分、撤销等权力。此外，人民法院亦可主动依法启动司法监督权，审查监护监督人履职情况。

未成年人监护监督的范围。笔者认为虽然目前对所有监护人均实施强制性监护监督并不现实，但至少应重点将不是父母担任监护人的情形纳入监护监督范围。而对于父母担任监护人的情形应考虑将下列情形纳入监督对象：未成年人合法权益已受侵害的家庭；父母有严重不良行为或者违法犯罪行为的家庭；父母离异家庭；父母对子女放任不管的家庭等。④

未成年人监护监督人的产生和职责。一方面，父母以外的人担任监护人的，监护监督人可由遗嘱指定产生。没有遗嘱指定监护监督人的，可以由青少年事务局选定监护监督人。另一方面，对于父母担任监护人的情形，当出现前述几种情况可能对未成年人的监护不利时，青少年事务局有权任命监护监督人进行重点督促。监护监督人应当要求监护人至少每3个月报告1次未成年人的身体状况、教育状况、财产状况等。

未成年人监护的设立、变更和终止。我国法律对未成年人监护的设立、变更和终止程序规定过于笼统，缺乏可操作性。首先，笔者认为监护的设立除原来规定的法定监护和法院指定监护以外，还应增加委托监护。同时，还应规定有关职能机构或组织因未成年人脱离监护而自然取得临时监护。比如收留流浪或走失未成年人的救助站等福利机构自然取得临时监护权。⑤其次，当出现监护人不履行监护职责、监护人失去监护能力、监护人不适宜担任监护职责或者侵害未成年人权益等情况时，法院有权依法变更监护。撤销监护时，法院可视情形判令原监护人承担监护费用或经济惩戒。上述情形消除后，法院可恢复原监护人的监护资格。最后，在法律

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中明文规定未成年人监护终止的情形。一是被监护人已经成年而且具有完全行为能力；二是被监护人死亡或被宣告死亡；三是被监护人被他人收养。终止监护时，应清算、移交被监护人财产。⑥

完善未成年人国家代位监护机制

未成年人国家代位监护的适用对象。必须强调一点，建立未成年人国家监护制度绝非动辄让国家代位监护，直接充当监护人。国家应当尽量扮演一个超然的监督者角色。因此，考虑到未成年人国家代位监护制度只是家庭个体监护补充角色的定位以及目前我国的国家承受能力，必须科学合理地选择其适用对象。除原有规定的孤儿和弃婴外，国家代位监护的对象还应包括监护人客观上无法为其提供健康成长所需基本条件的未成年人。值得一提的是，国家代位监护的适用往往有赖于前述未成年人监护监督机制的有效建立，上述监护监督机构必须能够对未成年家庭监护状况进行有效监督并及时反馈，才能为适用未成年人国家代位监护提供证据。⑦ 未成年人国家代位监护的实现形式。未成年人国家代位监护的申请可以由未成年人的近亲属或者青少年事务局直接向人民法院提起。人民法院可根据青少年事务局的建议，选择有利于保护未成年人权益的近亲属作为监护人，对于无法找到合适近亲属作为监护人的未成年人由国家代位监护，以实现未成年人利益最大化。对于有过错的监护人，法院则应判令该监护人支付未成年人的教育和生活费用并视情况处以一定数额罚款。国家代位监护可以通过以下形式实现：一是国家直接设立儿童福利机构来承担监护职责，负责照料和教育未成年人；二是国家委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员或者经审查合格的民间组织进行监护，由青少年事务局对其日常监护行为进行监督检查，由国家承担相关监护费用，并给付一定报酬。⑧扩大未成年人国家代位监护的适用对象范围，势必将给国家财政带来巨大压力。政府机构必须高度重视未成年人的健康成长，拨付足够的资金，建设充足的儿童福利机构，保障未成年人合法权益。同时，政府还可以吸纳社会各界捐助、把被剥夺监护权的监护人支付的相关费用用于国家监护。

（作者单位：北京青年政治学院社科部；本文系2013年北京青年政治学院教育教学建设项目“思想道德修养与法律基础”优质网络课程建设阶段性成果） 【注释】

①⑤李玉华，杨军生：“我国未成年人监护制度的反思与重构”，《青少年犯罪问题》，2004年第5期，第14页，第18页。

②吴国平：“我国未成年人监护立法的不足与完善”，《政法学刊》，2008年第1期，第96页。

③朱红梅：“我国未成年人监护监督制度的法律分析”，《沈阳大学学报》，2008年第1期，第43页。