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政府与社会资本合作（PPP）案例分析

1.政府与社会资本合作（PPP）的理论综述

PPP 模式全称是Public—Private—Partnership 模式，即政府为了提供公共产品或者服务，与社会资本以特许经营权模式或者其他方式形成一种合作关系，通过参与各方特别是政府和社会资本，从始至终都参与项目的设计、建造和运营，在项目公司共同占有股权的方式，减少信息不对称，实现投资收益共享，风险和责任共担，达到共赢的目的。PPP 模式的本质即政府提供政策支持和发挥监督职能，社会资本发挥资金支持和投资建设运营的专业能力，彼此发挥各自优势，合作共赢。在 PPP 模式中，社会投资者一般占有项目公司大部分股权，从而达到引进专业化管理，达到缓解政府资金压力、提高服务水平的目的。PPP 模式的核心是通过政府的全程参与，通过招标方式选择最优社会投资者，既达到不虚增项目建设和运营等环节的成本，又能保证公共事业的服务质量，保障社会大众的利益。

PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。在欧美和世界上其他地区，尚未达成一致的准确解释，其相关实践正在发展中。

联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式， 合作各方可达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门而是参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会（2003）则认为，PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。美国PPP 国家委员会（2002）指出，PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。

皮乐逊和麦克彼德（1996）认为，PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同， 由私营部门实体来进行公共部门基础设施的建设或管理， 或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会提供各种服务的一种模式。阿姆斯特朗认为，PPP 是一种合作关系，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面， 通过这种合作关系来促进公共政策和计划的实行。萨瓦斯认为，PPP 从广义上讲是指公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义世界银行认为，PPP 是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。亚洲开发银行将PPP 定义为为开展基础设施建设和提

供其他服务， 公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。楼继伟曾指出：“广义PPP 是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系， 以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI 等模式。”狭义PPP 与BOT 的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT 更加强调公共部门的全过程合作。

从上述众多机构和专家从不同视角给出的PPP概念可看出， 尽管对PPP 没有形成完全一致的表述，但可发现PPP的一些共同特征：一是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享，在合作过程中，私营部门与公共部门实现共赢。四是风险共担。

从开阔的视角看，PPP 实质上是一种联结全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和社会公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。从我国实践看，PPP 不仅仅是一个新融资模式，还是管理模式和社会治理机制的创新。如果掌握得当，PPP 有望成为解决我国城镇化、老龄化等问题的重要机制， 并通过以股份制为主的形式与我国大力推进的混合所有制改革创新形成天然的机制性内洽与联通。当然，PPP 作为制度供给的创新，其顺利运行和长久发展，特别需要强调现代文明演进中的法治建设和契约精神建设的相辅相成。

PPP 管理模式的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。一是伙伴关系。二是利益共享。三是风险分担。 2.国外实施情况

（一）英国

英国是较早采用PPP模式的国家，其采用的PPP模式主要分为两大类：一类是特许经营；另一类是私人融资计划。PPP项目中，凡是由使用者付费的称为特许经营；凡是由政府付费的就称为私人融资计划。

1992年，英国宣布实施“私人融资计划”( Private Financing Initiative )，从此，PPP在英国、加拿大、澳大利亚等发达国家率先得到了快速的发展。作为一种新型的公共产品和服务的提供模式，目前，PPP已推广到了亚洲、非洲、拉美，以及东欧等地区。

20世纪80年代，英国的公共政策严厉阻止在公共基础设施建设中使用私人融资，以避免放松政府对整个公共财政的约束。但这种政策一实行就暴露出一些弊端，导致一些重要基础设施投资完全无法进行。1989年，英国废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。1992年英国政府开始实行私人融资计划(PFI)。在20多年里，英国实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。

20世纪90年代中期，因为缺乏综合协调和充分的优先排序，大量项目过快实现投资导致PFI的发展受到阻碍。为此，英国政府专门成立了财政部特别工作小组，该小组在PPP的标准化方面做了很多重要工作，并且出版了应用于PFI型项目的指导方针，提高了这些项目的实际效率。2000年部组织成立了伙伴英国( Partnerships UK)，该公司在2010年改名为英国基础设施公司(Infrastructure UK )，其中私人占51%的股份，公共部门占49%的股份，是完全按PPP模式建立的公私合作伙伴关系组织。该公司为财政部制定政策提供技术支持，同时对各类当事机构就具体项目提供帮助，但是不与私营部门融资形成竞争，与公共部门共担风险、共享收益。政府商务管理局的相关土作包括制定和传播关于采购管理、项目管理、程序管理、服务管理和风险管理方面最佳的行动指南。2016年1月1日，该公司与重大项目机构(Major ProjectsAuthority)合并，新名称为基础设施和项目机构(Infrastructure and Projects Authority )。

2011年英国财政部启动PFI的改革，以应对内阁和公众多年对PFI的关切和质疑。2012年12月英国财政部正式推出PF2。英国PFZ模式相比较PFI主要有以下几点改进:一是为了确保项目采购比过去快捷、便宜，政府加强了相关部门的职责来提高公共部门的采购能力，PF2项目开始投标后，必须在18个月内确定投标人，而且项目准备过程中的审核程序也更加严格。二是政府愿意以股权方式共同投资PF2项目，并且引人竞争形式按比例吸引长期投资人以股权投资形式投资项目。三是改善了服务的灵活性和透明度。采购当局从项目一开始就有权将某些维修活动纳人项目中，此外还同意公开账目和收益分享机制，将项目全生命周期的盈余分享给对方。四是为了更好地实现“物有所值”，公共部门将承担更多的管理风险，如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险。

(二)澳大利亚

澳大利亚属于PPP发展比较成熟的国家。尽管是英联邦成员国，但其PPP一开始的发展并不像英国由中央政府统领，而是各州各自为政。20世纪80年代，为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题，澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。90年代开始，政府开始大量引人私人资本，同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本，以致私人资本负担过重，资金难以为继。2000年以来，澳大利亚汲取经验和教训，制定特别法律措施，充分发挥政府和私人资本的各自优势，以实现共赢。2008年，根据澳大利亚基础设施法案，国家设立了澳大利亚基础设施局( Infrastructure Australia )，其主要职能是协助政府制订基础设施开发蓝图，制订基础设施融资规章，为政府、投资人和基础设施拥有人提供咨询服务。它可以通过基础设施和运输部向澳大利亚议会提交年度报告。根据基础设施服务范畴的分类，2008年澳大利亚基础设施公司发布了适用于社会基础设施的标准合同范本(Commercial Principlesfor Social Infrastructure ) ,2011年又发布了适用于经济基础设施的标准合同范本(Commercial Principles for Economic