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对“三旧”改造与城市更新的思考

作者：傅进毅

来源：《装饰装修天地》2017年第02期

摘 要：本文从“三旧”改造与城市更新规划的涵义出发，对当前“三旧”改造与城市更新规划实施中遇到到困难进行了分析，同时提出了一些合理的优化措施，以供参考。 关键词：“三旧”改造；城市更新；规划措施 1 前言

“三旧”改造是广东省提出的特有城市改造模式，主要是为了迎合城市土地集约化发展趋势，针对旧城镇、旧村庄、旧厂房的改造方案做出的宏观规划。 2 “三旧”改造与城市更新规划概述

“三旧”改造就是对旧城镇、旧厂房以及旧村庄进行改造，对城市面貌进行转变，逐渐向“新城市、新产业、新社区”递进。“三旧”改造的提出，主要是由于广东省针对城市土地资源利用情况、土地资源紧张、产业化发展急于转型等问题进行分析，提出了关于旧城市改造、实现城市更新的伟大设想。“三旧”改造的提出，利于实现城市土地的集约化利用，能为城市未来的发展奠定基础，对城市的可持续发展具有重要推动作用。

“三旧”改造是公共政策，因此在制定和落实阶段都应该考虑其人本、民主和公平价值取向，如此才能将国家政策的服务功能发挥到最大程度，关于这三个价值取向可以从以下几个方面把握：一是要把握好“三旧”改造的人本取向，公共政策是对社会利益的法定分配方案，因此，在政策的制定和实施过程中都要“以人为本”，这样才能将利益合理地分配给公众，“三旧”改造政策关乎当地居民的生活居住问题，是基础民生问题，在项目规划中，要广泛广发争取当地公众意见，做到科学规划； 二是要把握好“三旧”改造的民主取向，社会主义的本质就是人民当家做主，因此在关乎民生的宏观大计上也要人民决定，例如城中村改造项目的规划和上报需要由村民大会或者村民代表会议的商议结果确定，在改造过程的具体实施中，适时地召开改造项目招商推介会，让群众参阅项目的规划、预算、招商以及实施等具体流程，可以提升项目本身的亲民性； 三是要把握好“三旧”改造的公平取向，在改造项目中，政府、村集体、村民、工厂业主、城市居民和商铺业主等多方面存在博弈关系的得与失问题，正确处理好不同利益群体的认知利益关乎项目的推进过程，因此，“三旧”改造政策应该充分考虑不同利益群体，制定出相应的改造方案。

城市更新规划，是从城市发展最初的物质类重建逐渐发展成为覆盖整个城市的系统性更新，在整个系统中涉及到文化、社会与环境等内容。从“三旧”改造的目标与内容来看，该改造的实施，涉及到城市整体发展与格局规划、土地利用、居住条件以及产业经济发展等问题，是

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城市更新的主要内容。“三旧”改造的提出，与城市更新存在着直接性的联系，一旦提出该改造政策，城市更新的计划与措施会相继开展，以土地政策、土地制度建设为核心内容，以提高土地利用率，全面支持现代化城市产业经济的发展。由此可见，“三旧”改造实质上就是城市更新工作的开展，是城市更新规划开展中实现对土地相关政策的创新与实践，贯彻“三旧”改造的实施路径，为城市更新的全面开展提供保障。 3 “三旧”改造城市与更新规划实施中遇到的困难

从广东省“三旧”改造提出后，各个城市先后都开始贯彻与实施“三旧”改造政策，但是该政策在应用与实施的过程中却遭遇了一系列的问题，影响着城市更新规划的有效开展。具体的瓶颈表现在以下几个方面： （ 1） 改造成本问题。在“三旧”改造城市更新计划实施的过程中，主要针对城市发展布局、产业以及村庄等进行改造，改造的规模大，涉及到点较多，进而产生的改造成本也比较高，经济负担重。且从经济角度来看，以改造成本为前提，产生反推容积率，以此来确定规划工作的开展，会对城市的布局、社会功能等予以忽视。尽管改造成本反推容积率可达到规划的效果，其可缓解规划过程中所产生的阻力，可提高经济效益，但与城市发展的社会公共政策的特性不符，无法达到功能全面体现的目的； （ 2） 审批流程较复杂。当前，我国在城镇化建设方面的权限已经下放到县区部分，而镇级政府仅仅具备城市建设公共服务职能，缺乏相应的审批职能，成为制约“三旧”改造工作的实施效率与力度。通常情况下，开展项目审批工作会耗费大量的时间，要经过层层审批后，还要进行技术审批与核查等，工序复杂，审批流程相对复杂，致使审批的期限被不断延长，但是若审批书不下来，也不能确定是否开展拆迁工作，制约着“三旧”改造的开展力度； （ 3） 法律问题较突出。在“三旧”改造政策实施的过程中，会涉及到大量的法律问题，利用补办手续的方式将“非法改造”转变为“合法改造”，此政策在实施的过程中存在严重的缺陷，会为不法分子提供契机，钻法律的孔子，进而产生了一系列的非法用地扩张行为。“三旧”改造背景下，实现城市更新与规划，采取由“非法”向“合法”转变的方式，尽管为改造、拆迁工作带来依据和保障，但是却埋下了重要的隐患，此行为从本质上来讲属于违法行为，违背了在城市依法规划方面的法律条文，致使我国的法制性问题日益突出。

4 “三旧”改造与城市更新规划的优化措施 4.1 强调三旧改造与法定体系的融合

若想保证“三旧”改造政策的高效开展，在执行改造计划时，应全面遵循我国的法律条文，严格贯彻依法治国的理念，在遵法、守法的基础上开展城市的规划与建设工作，合理编制改造计划和方案，注重城市项目改造与法律问题的相互对接，将法律条文作为重要依据，合理划定城市规划的范围与对象，以突显法律的权威性。在开展城市土地租用批准流程、空间布局管理与产业链条构建时，相关的规划指标、内容要与法定体系中的规范保持高度一致。 4.2 制定城市动态化电子数据库

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为了辅助“三旧”改造背景下城市更新与规划工作的开展，应制定城市动态化电子数据库，该系统具备数据实时共享功能，能为城市更新规划工作的开展提供重要的技术支撑。该电子数据库系统，能及时对路段改造信息、调查信息进行储存，根据具体的调查数据与信息，规划人员可从中获取更有价值的信息，进而更好的把控规划编制范围的建设进度、功能体现以及在此阶段规划中所衍生的问题。该系统能对城市更新规划的数据与信息进行更新、反馈与追踪，对技术工具、检验方法等进行全面的规划与检讨，进而为规划工作的开展提供借鉴。 4.3 构建完善的项目改造审批制度

“三旧”改造的实施，为了提高项目的实施效率，应建立完善的项目改造审批制度，审批程序过于简单或复杂，都会对城市项目改造形成威胁。若审批的流程过于简单，会发生权力寻租； 若审批流程过于复杂，则会导致规划工作受到制约，对项目改造工作的开展效率形成制约。面对当前问题，应构建更为完善的审批制度，强调审批的共同协作，适度的简化报批的层次，增加参与审批的人数，积极开展专家评议会，将城市规划、政府等审批主体等进行整合，也可建立网上审批模式，会大大节省审批时间与流程，可大大提高审批的效率，不会大程度的影响规划工作的开展。 5 结束语

综上所述，“三旧改造”是广东省针对发展中遇到的问题所进行的积极探索，并希望借助城市更新改造来促进城镇发展。尽管“三旧改造”中存在一些问题与不足，但只要总结经验的基础上，致力于规划思路与技术方法的创新，不断健全城市改造更新体制，踧踖城市更新的制度化发展进程，我国必将走向集约、高效、可持续的城市发展道路。 参考文献：

[1]周晓，傅方煜.由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考[J].现代城市研究，2011（08） ： 82-89.

[2]王世福，沈爽婷.从“三旧改造”到城市更新———广州市成立城市更新局之思考[J].城市规划学刊，2015（03）：22-27.