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我国政府绩效审计的发展及存在问题
作者：李娟
来源：《现代经济信息》2014年第02期
摘要：审计作为一种独立的经济监督活动，其根本目的是维护财产所有者或出资人的利益。对于国家审计来说，它要求国家审计机关不但要对政府的财政、财务收支进行审计，以检查其资金使用是否合法、合规，而且还要对财政资金的使用效益进行审计，以检查基是否有效。前者被称为财务审计，后者被称为绩效审计。本文尝试从我国政府绩效审计的概念、目标、发展过程等方面着手，谈谈政府绩效审计的发展以及存在的问题、解决问题的对策。 关键词：绩效审计；发展；问题；对策
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02 一、我国政府绩效审计的发展
我国自20世纪80年代开始，对绩效审计开始进行探讨和研究，1984年提出“试审”，在80年代中期开始企业经济效益审计研究，中后期开始承包经营责任制审计研究，90年代初期基本处于停滞状态，直到90年代加入“世贸组织”前，我国的审计界才开始广泛开展审计理论探讨和实务研究。进入21世纪，我国的政府审计在实践中逐渐开始了对行业的审计调查、任期经济责任审计、专项基金审计和公共工程的绩效审计等进行实践探索。审计署于2003年制定的《审计署2003年至2007年工作发展规划》中提出：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量，争取到2007年投入的绩效审计的力量占全部审计力量一半左右。”在《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》和“十二五”规划中，要求“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，”、“不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2012年底前建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他审计绩效审计方法体系”从中，我们可以看出，我国政府绩效审计探索和发展的思路、方向和步骤。
二、我国政府绩效审计发展中存在的问题及原因分析
（一）存在问题。相对于西方国家政府绩效审计发展史，我国绩效审计起步较晚。在1991年全国审计工作会议上首次提出“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”，这也是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。从二十多年的探索和开展来看，我国绩效审计发展还存在诸多的问题。
1.对绩效审计的认识不到位。包括政府在内、审计界自身以及社会各方对绩效审计的认识存在着较大的偏差。有人认为绩效的评价应当由单位的业务主管部门或相关专业技术部门来评
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价，有人认为当前审计的重点还是在真实性和合法性上，甚至有人认为审计是依法审计，就是审计事项是不是违法，不违法就不应该做什么绩效评价等等；
2.绩效审计的独立性体现不够。绩效审计要充分评价资金的效益性、效率性和效果性，但我国的绩效审计往往不能站在独立超越的立场上，对上述内容的阐述不够全面和深入，从而影响了审计的独立性，进而制约了政府绩效审计的开展；
3.审计转型发展不快。当前政府审计仍处在财政财务收支的真实性、合法性，处于查错防弊、发挥“免疫功能”的阶段上，绩效审计很难短时间成为主流；
4.我国法律法规体系不健全，执法水平有待改进。法律监督不够给力，政务公开不够透明，真正适用于政府绩效审计的准则尚未建立，取得立法支持是目前我国开展绩效审计的当务之急；
5.政府的法制理念和审计观念存在不足。政府对经济管理在很多方面仍停留在计划经济的“统一要求，令行禁止”的指导思想上，比较重视政策执行过程控制和对财经法规的遵守，不太重视绩效的管理和认责，同时，政府审计机关更多强调的是过程控制，坚持查错防弊，处理处罚，强调自己的执法，从而深陷在合法合规性审计上。
另外，财政预算的科学性、法制化和透明度不高，绩效审计评价指标体系的建立完善，审计人员综合素质的提高，以及现代信息化技术的运用等等，都从不同的方面制约了我国政府绩效审计的发展。
（二）原因分析。尽管我国政府审计机关正在努力开展绩效审计的理论研究和实际探索，但受多种原因，发展依旧缓慢。结合我国政府审计发展的过程可以看出，制约政府绩效审计的因素主要有：
1.审计机关的行政管理模式的制约。根据我国宪法和审计法的规定，我国政府审计机关隶属国家行政部门，地方审计机关实行地方政府和上一级审计机关的双重领导，其中，上级审计机关主要主管审计业务开展，而地方政府主要主管人事组织、经费职能、工作开展等，所以地方审计机关的独立性受到限制。
2.法制体系不完善。当前我国正处于新旧体制的转型期，社会主义市场经济体制尚不健全，与之相适应和配套的法律法规也不完善，法制体系与民主法治体系、行政管理体系尚未形成统一、完整、匹配的整体，并且有的法律条款过于简单、宽泛，规定并不明确、具体，造成实际操作困难，同时，我国的执法水平和法律监督还需不断强化。
3.审计基础不够健全。我国审计机关成立比较晚，在审计经验和制度完善上与西方发达国家有不小的差距，开展政府绩效审计需要建立在真实性、合法性审计的基础上，并且，我国会计行业的规范性、真实性、完整性的程度的不够，造成了财务管理的混乱、会计信息的失真和错账、假账的大量存在，审计机关更多的精力和工作还是局限在真实性、合法性审计上。
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4.绩效评价体系的缺失。目前，除了我国《审计法》在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，没有其他的审计的相关法律对绩效审计职责作出明确的规定，由于绩效审计评价对象的广泛性和特殊性，绩效审计评价体系的建设更是当前影响绩效审计工作开展的重点难题之一。
5.绩效审计的理念滞后。当前，我国的市场经济秩序在一定范围内还比较混乱，违反财经法规的现象比较严重，造成审计主要还是停留在查错防弊方面，一方面认为财务信息的失真让绩效审计缺乏审计基础，另一方面，传统的政府审计理念还是主抓财经法纪审计，强调过程控制，强调自身的执法地位和大案查处、强调对问题的处理、处罚，加上公民的民主意识薄弱、政府和公益组织机构的受托责任意识不强，审计界的绩效法律法规、审计准则指南和评价体系的不健全、审计机关内部管理、人才队伍建议等诸多方面的制约，大大地限制了政府绩效审计的发展。
三、解决制约我国政府绩效审计发展问题的对策
（一）探索建立中国特色的绩效审计模式。充分借鉴国内外先进的绩效审计理论和经验，结合我国实际，从概念、体制、法律法规依据、操作程序和方法等方面，构建相对完整和完善的具有中国特色的政府绩效审计模式。
（二）建立健全绩效审计法律规范。从法律、法规的高度对我国政府绩效审计加以定位，修订完善包括《审计法》、《预算法》在内的相应法律法规，适时出台《政府绩效审计办法》和与之配套的审计准则、操作指南以及审计评价模式，明确政府绩效审计的内涵、责任、权利、义务以及审计范围、审计程序等，为开展政府绩效审计提供依据和打好基础。
（三）加快政府管理模式和理念的转变。加大公共管理改革的步伐，加快政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从比较注重过程控制和对财经法纪的遵守上向更多重视目标实现和结果的要求方面转变，让政府更多关注公共资源配置、经济社会发展和民生工程建设绩效，不断加强绩效管理与控制的意识的培养，形成现代政府治理模式。
（四）转变审计体制，保证审计的独立性和权威性。可将审计机关由政府组成部门独立出来，归属于全国人民代表大会，人大常委会下设专门委员会组织和领导全国的审计工作，对各级政府实施审计监督，审计机关可实现垂直领导管理模式，以充分保证政府审计的独立性、公正性。同时，进一步加强审计整改、审计公告力度，打造“阳光审计”。
（五）建立科学的指标评价体系。要建立以国家的法律法规、方针政策，地方立法机关和地方行政机构制定的地方性法规，各种计划、指标、预算和定额，本单位或同行业的历史先进水平、平均水平，以及科学测定的经济技术数据为基础的评价模型，为绩效审计探索和实践打下基础。