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论基层群众自治制度
作者：郭秋琴
来源：《上海党史与党建》2009年第04期
我国的基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。基层群众自治是社会主义民主的直接体现，是人民当家作主最有效、最广泛的实现途径。党的十五大、十六大都强调要扩大基层民主，从制度上保证人民群众直接行使民主权利。党的十七大报告指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”①“基层群众自治制度”被确立为我国民主政治四项制度之一，首次写入党的全国代表大会报告。这是我们党不断推进政治制度自我完善与发展的生动体现，是党的一个重大决策，是对基层群众自治制度的重大提升，必将对我国政治发展进程产生深远的影响。
一、基层群众自治制度是人民群众的伟大创造
基层群众自治制度的典型特征是直接民主和自我管理。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，1990年1月颁布实施；1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施。根据这两个《组织法》规定，人民群众可直接选举居民委员会和村民委员会，决定与自身利益相关的事务，反映自己的利益诉求，维护自身权益，直接参与基层公共事务和公益事业的管理。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。自《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织。村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会。居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好的效果。总的来看，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。②
我国基层群众自治制度发源于城市。新中国成立之初，北京、天津、武汉等一些城市出现了群众自己组织起来的防护队、居委会和居民组等群众性自治组织。上世纪80年代以后，随
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着社会主义市场经济体制改革的不断推进，社会成员固定从属于某一个党政机关或企事业单位的社会组织管理体制逐步被打破，原来由“单位”承担的教育、医疗、卫生和住房保障等职能逐步转移到社会，这些都迫切要求城市基层管理体制进行相应变革，以加强社会管理和社会服务。1999年6月，沈阳市沈河区根据《城市居民委员会组织法》精神，进行了第一个社区选举改革的试点。2002年，广西、广州、北京进行了社区居委会直选工作试点，进一步打开了居民自治的大门，同时一些城市还进行了以自治为中心的民主管理改革试点。正是在这样一种改革的大背景下，城市居民自治组织应运而生，逐步发展成为城市基层群众自治制度。 在我国广大农村，村民自治更是农村经济政治体制改革的直接产物，是广大农民群众的伟大创造。党的十一届三中全会后，农村改革蓬勃推进，以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制取代了“政社合一、集中经营”的人民公社制，并在全国迅速推开。这一伟大变革，一方面使农民群众获得了生产经营自主权，极大地调动了生产积极性；另一方面也催生了农民群众自我管理、自我服务的要求，以改变一些地方出现的基层管理缺位和村庄无序的状况。1982年《宪法》在总结农民群众民主创造的基础上，第一次规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了我国第一部为保障农民行使民主权利而制定的基本法律《村民委员会组织法（试行）》。1998年九届全国人大常委会第五次会议审议通过《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。此后，村民委员会等群众自治组织如雨后春笋般地发展起来，在加强农村管理、推动农村建设中发挥了重要作用。
二、基层群众自治制度是深化政治体制改革和社会主义现代化建设全局的基础性工程
党的十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”③在我国现阶段，人民当家作主主要通过两个途径来实现：一方面，由人民选出代表组成全国人大和地方各级人大，统一行使国家权力；另一方面，实行基层群众自治。这两个方面相辅相成，共同支撑起我国社会主义民主政治的宏伟大厦。可以说，基层群众自治制度是这一大厦的重要支柱。在我国社会主义民主政治建设的伟大征途中，发展基层民主，完善群众自治，是关系我国深化政治体制改革和社会主义现代化建设全局的基础性工程。这主要是因为： 第一，基层群众自治制度体现了社会主义民主政治的特点和优势。人民民主是社会主义的生命。基层群众自治制度通过以村民自治为核心的农村基层民主、以居民自治为核心的城市基层民主和以职工代表大会为核心的企事业单位的基层民主等形式，将人民民主渗透到社会生活的各个方面。基层群众自治制度把代表制民主与直接民主有机地结合起来，充分发挥了两种民主形式各自的功能和整体合力，从而形成社会主义民主政治的独特优势，这是我国人民民主制度优越性的重要体现。
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第二，基层群众自治制度拓展了社会主义民主政治的发展路径。由于发展基层民主是“发展社会主义民主政治的基础性工程”，这就要求从整个政治体制改革和民主政治建设的全局来确定基层群众自治的地位和功能，将基层群众自治作为发展社会主义民主政治的着力点，探索规律，积累经验，逐步扩展民主规模，提升民主质量，循序渐进地推进社会主义民主政治建设。
第三，基层群众自治制度增强了社会主义民主的广泛性和实效性。在城乡基层实行群众自治，让人民群众直接参与公共事务和公益事业的管理，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，有利于增强广大群众对民主政治的认同，充分调动人们参与民主政治建设的积极性。同时，人民群众在自己生活的区域内，直接选举、民主讨论、共同决策和相互监督，为广大群众喜闻乐见，易于接受，有利于增强基层民主的广泛性和实效性。
第四，基层群众自治制度提升了人民群众的民主素质。在城乡基层群众自治实践中，自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，有利于培养广大群众的公民意识，增强对公民权利和义务的认知，锻炼参与民主政治建设的能力。可以说，基层群众自治是一所低成本、高效益的大学校，人民群众在亲身实践中学习民主、认知民主，民主意识得到不断唤醒，民主素质得到不断增强，民主能力得到不断提升。通过千万个这样的民主大学校，亿万人民将日益走向社会主义民主政治的广阔天地，构筑起我国社会主义民主政治大厦牢不可摧的根基。
总之，我国的基层群众自治是一条群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路，是一条适应经济社会发展需要与为经济社会发展服务有机统一的民主自治之路，是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路。④
三、在实践中不断完善和发展基层群众自治制度
改革开放30年来，我国城乡的经济体制、社会结构、利益格局发生了巨大变革。与此相适应，社会成员的思想观念正在发生重大变化，人们政治参与的积极性正在不断提升。必须适应新的变革和人民日益增长的政治参与要求，大力发展基层民主，进一步完善基层群众自治制度，确保广大人民群众享有更多更切实的民主权利。
第一，完善和发展基层群众自治制度，必须进一步加强法治建设，保证各方面自治活动在法治轨道上健康进行。“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”⑤群众自治，关键在依法。实际上，发展基层群众自治的过程，是法律法规不断完善的过程，也是法治化程度不断提