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资源枯竭型城市转型的路径选择

2008-12-2

资源枯竭型城市转型是个世界性的问题，各地解决的方式多种多样，即使对同一地区来说，也可以选择不同的转型方式。笔者认为，对那些工业遗存具有丰富价值的城市，利用工业遗存实现社会经济转型不失为一条可以选择的道路。

所谓资源型城市，是指以自然资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。我国的资源型城市是随着工业特别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的，为国民经济和社会发展做出了重大贡献。目前，全国现有矿业城镇426座，其中地级市79座，地级区盟7座；县级市100座，市属县级区25座；县城179座，建制镇36座。其中，处于成长期的84座，鼎盛期的291座，衰退期的5l座。根据国家发改委、国土资源部、原国务院振兴东北办会同财政部等单位在2007年底完成的《我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究》，国务院公布了首批12家资源枯竭城市，它们是：阜新、伊春、辽源、白山、盘锦、石嘴山、白银、个旧(县级市)、焦作、萍乡、大冶(县级市)和大兴安岭。随着2007年12月18日《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》出台，资源枯竭型城市的转型问题再次成为人们热议话题。

资源枯竭型城市转型面临的严峻形势

由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，自上个世纪90年代以来，东北地区部分资源型城市的主打资源逐渐枯竭，面临摆脱经济困境、进行经济转型的问题。但是，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等，因此，转型涉及面广，难度非常大。主要表现在以下几个方面：

首先，由于缺乏动力产业支撑，城市发展缓慢，面临可持续发展挑战。资源型城市一旦进入衰退期，将使城市经济和社会可持续发展后劲严重不足，并以乘数效应的方式，蔓延到城市的方方面面，造成负的“马太效应”，积重难返。比如，2003年，阜新第一、第二产业的增加值分别比上年增长47.1%、19.9%，但第三产业增加值仅比上年增长12.8%，低于第一产增长34个百分点，造成一、二、三产业的结构为21.6：39.5：38.9。而同期我国一、二、三产业的结构为14.78：52.94：32.28，阜新这个煤电之城的农业增加值比重竟然比全国平均水平高了将近7个百分点。

其次，下岗失业职工多，再就业压力大。还是以阜新为例，随着资源的枯竭，阜新失业人数已经超过15万人，涉及家属共计50万余人。矿务局系统40万职工中已经有20万人下岗，全市近20万人处于月收入156元最低生活保障线以下，占市区人口的25.4%，已经远远超过了国家规定的“警戒线”。2003年在岗职工平均工资仅为9520元，相当于每月不到800元，2005年提高到12447元，也仅仅每月1000元。其结果是造成阜新地区内需严重不足。

第三，体制机制性矛盾非常突出。资源型城市的发展大多依赖于一个或几个少数国有大型或特大型企业。地方的机构设置是围绕这几个企业运行的。比如，在改革开放前，阜新矿务局的局长就长期兼任阜新市市长，城市的发展是以矿业企业为核心的，从某种意义上讲，城市管理是为矿业企业服务的。在这种体制下，形成了城市一整套为企业服务的体制和机制，一旦核心企业化为乌有，城市的体制和机制很难迅速调整。

第四，环境污染和生态破坏严重，特别是采煤沉陷区问题尤为突出。阜新市共有13个沉陷区，总面积达101.4平方公里，有2.7万座房屋受到不同程度的破坏，有1.52万座处于危房状态，涉及居民2.9万户、7.8万人。本来按照采矿要求，挖完煤的巷道必须进行水沙充填，然而在以产品为核心的思想指导下，多年来从未对巷道进行充填。要治理沉陷区至少要几十亿元的资金和十几年的时间。

第五，在资源型城市中，人才单一，转型难度大。由于资源型城市引进的人才都是以工矿工程师和技工为主的，年龄一般都偏大，社会经济转型中，这些人的适应能力较差，创业能力较低，人才与发展要求形成了严重的错位。并且由于转型中的城市条件差，一方面难以吸引人才，另一方面原有的人才流失严重。

资源枯竭型城市转型的难得机遇

1.科学发展观为资源枯竭型城市的转型明确了发展方向

新世纪我们党提出了科学发展观、五个统筹、以人为本等一系列和谐发展理念，并以此指导社会经济的实践。这为根治资源枯竭型城市重产出轻建设、自然人文环境恶化严重、人才流失、下岗再就业难等积重难返的痼疾，提供了指导思想，明确了未来的发展方向。

2.中央的政策支持为资源枯竭型城市转型创造了机遇

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确提出要促进区域协调发展，振兴东北地区等老工业基地，拉开了老工业基地振兴的序幕。

在中共中央提出的“十一五”规划建议中，将推进资源型城市经济转型列为东北老工业基地振兴的4个重点之一，国家“十一五”规划纲要明确提出“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源枯竭型城市经济转型试点，搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理”。充分体现了党中央、国务院对资源型城市经济转型的高度重视。

2007年12月18日国务院发布的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，更明确了资源枯竭型城市要建立健全可持续发展长效机制，培育壮大接续替代产业，着力解决就业等社会问题，加强环境整治和生态保护等方面的工作。

中央和地方政府的支持，将为资源枯竭型城市带来政策、资金、人才、技术、信息、资源等重要保障，这是资源枯竭型城市转型的难得机遇。

3.国际上不乏可资借鉴的成功转型经验。

转型并非我国特有的现象，很多发达国家也经历了转型的阵痛，而他们的实践是我们很好的教材。转型是一场深刻的经济社会变革，这需要较长期的过程。法国东北部洛林地区是重工业基地，它的转型大体上经历了25年时间，花费280亿法郎，仅仅解决了十几万人的再就业。法国在1963年就成立由10多个政府部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作。1984年，法国政府还出资成立了矿区工业化基金，1999—2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高新技术。此外，德国的鲁尔工业区、美国休斯顿、日本的九州地区、澳大利亚的墨尔本等很多老工业基地也都在政府主导下实现了地区经济的转型。

资源枯竭型城市转型产业的方向选择

世界各国社会经济发展的历程表明，社会经济发展必然伴随着城市化的过程和第三产业的快速发展。然而，对于一个资源枯竭的城市，内需严重不足，人才引进难度大，城市缺乏吸引新型产业的前提条件，又怎么实现现代化产业的转型呢？

针对资源枯竭型城市的特点，新产业的选择必须具有以下特点：