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国务院赋予横琴开发特殊政策 促进粤港澳更紧密合作发展

——《国务院关于横琴开发有关政策的批复》解读材料

2011年7月14日，在党中央和国务院亲切关怀下，在国家各有关部门大力支持下，在粤港澳各界热切期盼下，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》（国函[2011]85号，一下简称《批复》正式下发。这是国务院继批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、《横琴总体发展规划》和《粤港澳合作框架协议》以及港珠澳大桥开工建设之后，为深化粤港澳合作、推动广东经济社会转型发展、促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定作出的又一重大战略决策。

《批复》共五条，1300余字，是近年来国务院批复的开放程度最高、创新空间最广的区域开发政策之一。《批复》同意珠海横琴实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”，明确赋予横琴“创新通关制度和措施”、“特殊的税收优惠”和“支持粤澳合作产业园发展”等具体优惠政策，使横琴成为“特区中的特区”，体现了国家坚定不移地实施“一国两制”的坚强决心，以及对推进横琴开发、深化改革开放、促进粤港澳更紧密合作的高度重视和殷切厚望。

批复的主线

《批复》是国家现有特殊区域政策的新发展，是落实国家发展战略，顺应粤港澳紧密合作潮流，增创特区新优势，助推广东转型升级的重要举措，充分肯定哦了港澳、特别是澳门全面参与横琴开发的特殊地位，影响深远。《批复》全文贯穿着“深化改革开放、推进粤港澳更紧密合作、促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定”主线，以实行比经济特区更加特殊的优惠政策、构建粤港澳紧密合作新载体为基本定位，以创新通关制度、口岸分线管理为突破口，以降低税率、放宽免税或保税适用范围的特殊税收优惠为核心，以下放审批权限、降低准入门槛、拓宽准入领域的现代服务业产业优惠政策为支撑，构建了比特区更特的区域政策框架体系，初步营造了横琴与港澳趋同的国际化营商环境，形成了国家支持横琴开发的强大助推力。

批复的四大关键词

（一）港澳

在政策的酝酿过程中，拟定政策的出发点始终是为港澳，特别是澳门拓展发展空间，促进澳门经济适度多元发展。《批复》全篇有四个“港澳”。、两个“粤澳”和六个“澳门”，共计12个相关字眼，从中央同意开发横琴的原旨到建立粤澳合作产业园，从便利通关到所得税优惠，都是围绕粤港澳紧密合作设计和实施的。

（二）特殊

《批复》通篇贯穿了“特”的理念，同意横琴实行比特区更特的优惠政策。这是由其位于“一国两制”交汇点和“内外辐射”结合部的独特区位优势，以及承担为澳门拓展发展空间。促进澳门经济适度多元发展、支持港澳繁荣稳定的责任和使命所决定的。

（三）优惠

《批复》明确赋予横琴各项优惠政策，制定产业“优惠”目录，给予企业所得税“优惠”，对在横琴工作的港澳居民实行“优惠”的个人所得税差额补贴，对粤港产业园实行更为“优惠”的支持政策等。这些政策将有力地推动横琴建设成为内地开放度最高、体制活力最强、创新空间最广的区域。

（四）创新

《批复》明确横琴创新通关制度和措施，赋予横琴更多的试验权。这就要求横琴加快推进管理体制和发展模式创新，力争在改革开放的重要领域和关键环节率先取得突破，为珠三角“科学发展、先行先试”创造经验和提供示范。

批复的十二大亮点

亮点一：定位比经济特区更特

《批复》明确提出“重塑珠海发展新优势”，是对珠海经济特区的厚望和期待，也明确了横琴在经济特区新发展历史进程中的重要地位。改革开放以来，珠

海等经济特区一直是改革开放的旗帜和方向标，随着改革开放不断深入，经济特区优势也逐渐淡化，需要进一步推进改革开放、推进转型升级，这也是温家宝总理提出“经济特区要继续特下去”精神所在。珠海市横琴新区的发展与经济特区不仅存在时间上的连续性，而且在内在机制上也存在着继承性，将引领特区发展潮流，促进特区“以特别之为、立特区之位”，为珠海经济特区再创新优势提供强有力的支撑。

亮点二：更特殊的优惠政策

国务院赋予横琴比特区更特的优惠政策，主要体现在以下三方面：一是特殊的区域管理政策，二是特殊的财税政策，三是特殊的粤澳合作产业园政策。加上此前国务院及有关部委相继批复的横琴纳入珠海经济特区范围、金融、产业、信息化、土地等政策，将进一步推动粤澳合作开发横琴，为港澳居民、企业和投资机构参与横琴开发创造更大的空间。横琴将成为“特区中的特区”，继续承担改革开放“窗口”和“试验田”作用，带动珠三角，服务港澳，率先发展。

亮点三：15%企业所得税率

在企业所得税方面，明确对横琴符合条件的企业减按15%税率征收企业所得税。这是新《企业所得税法》实施后，除西部地区实行15%企业所得税的区域优惠政策外，横琴是东部地区享受企业所得税的首个区域。15%企业所得税率政策的落实，将为横琴新区旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、科教研发和高新技术等产业发展奠定良好的基础。

亮点四：面向港澳的个人所得税优惠

《批复》明确在横琴工作的香港、澳门居民设计的个人所得税问题，暂由广东省政府按内地与港澳个人所得税负差额对港澳居民给予补贴，纳税人取得的上述补贴免征个人所得税。该政策有利于吸引港澳高端人才，特别是现代服务业专才到横琴创业和发展，进一步促进内地与港澳的经贸交流和人员往来。

亮点五：国内特殊监管区域政策的新发展

作为目前国内唯一的粤港澳紧密合作示范区，横琴创新了国内特殊监管区域政策，与现有特殊监管区域相比，横琴体现出“大”、“特”、“新”的特点。“大”的方面，是横琴全岛比国内目前最大的海关特殊监管区大十倍以上；“特”的方面，是横琴岛内允许居住人员，鼓励发展旅游休闲、商务服务、金融服务、文化

创意、中医保健、科教研发和高技术产业，这是其他海关特殊监管区所不具备的；“新”的方面，是横琴实施分线管理，环岛不设置隔离围网，代之以设置环岛巡查及监控设施，确保有效监管。

亮点六：横琴分线管理政策

根据《批复》，横琴岛在区域管理政策上有重大创新，按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则对横琴全岛实施分线管理，横琴与澳门之间设定为“一线管理”，对与生产有关的货物实行备案管理并予保税或免税。横琴与内地之间设定为“二线管理”，承担货物监管、征税等职能，内地与生产有关的货物进入横琴视同出口，实行退税。《批复》还要求有关部门认真研究从境外经“一线”进入横琴和经“二线”进入内地的旅客携带行李物品的具体规定和通关管理办法等，这与《粤澳合作框架协议》中明确的具体表述相呼应，形成一个完整体系，将推动粤港澳更紧密合作，也为今后政策落实留下广阔空间，为横琴开发奠定重要基础。

亮点七：关税政策中扩大了进口免税或保税范围

《批复》明确从境外进入横琴与生产有关的货物实行备案管理，给予免税或保税，生活消费类、商业性房地产开发项目等进口的货物以及法律、行政法规和相关规定明确不予保税或免税的货物除外。为配合这条政策的落实，国务院有关部门将针对横琴实际和特点，制定免税或保税的具体货物清单，体现了政策的灵活性，有利于横琴根据实际情况，逐步扩大免税或保税范围。

亮点八：企业可自择适用保税区或保税港区的优惠政策

《批复》明确在横琴生产、加工的货物经“二线”销往内地的，根据企业申请，试行对该内销货物按对应进口料件或按实际报验状态征收关税政策。其中“内销货物按其对应进口料件征收关税政策”是保税区政策，而“内销货物按实际报验状态征收关税政策”是保税港区政策，企业可以根据发展需求，自行选择适用，这在国内是独特的。

亮点九：企业之间货物交易免征增值税和消费税

《批复》明确“横琴企业之间货物交易免征增值税和消费税”。这原是国内保税区域的成熟政策，但与国内现有保税区域相比，横琴发展的产业范围大幅度扩展，除生产加工、仓储物流等企业外，更多的是商务服务、休闲旅游、文化创

意、金融服务和科教研发等企业，企业间货物交易免征增值税和消费税范围也将随之大幅度扩展，形成更加完善的营商环境。

亮点十：为澳门居民提供便利通关政策

《粤澳合作框架协议》明确提出积极推进横琴口岸24小时通关，便利港澳居民通关；允许澳门牌照交通运输工具进出横琴，授权广东省政府与澳门特区政府签订相关协定。此次《批复》在此基础上重申“研究对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施”。这是为港澳居民，特别是澳门居民到横琴工作、生活“量身定做”的政策。

亮点十一：支持粤澳合作产业园发展

为支持粤澳合作产业园发展，《批复》明确国家授权事项两项（授权广东省在药品监管机制改革上先行先试，授权广东省有关部门负责部分药品注册等事项审批）、支持表态一项（支持横琴中医药创新研究），对粤澳产业园其他产业的检测、认证及相关审批问题，明确要求有关部门“积极研究解决”。这些政策是广东省积极推进省部合作的具体成果，也是支持粤澳合作产业园发展的强有力举措。

亮点十二：政策支持体系化

《批复》中各条政策都规定了国务院相关部门要落实政策细化工作，制定政策的实施细则和具体办法。这些政策实施细则和具体办法将与《批复》共同形成一套完整的政策体系，有利于政策落到实处，早见成效，促进横琴开发，推动澳门经济适度多元发展。同时，《批复》明确要求广东省政府加强领导，做好相关组织实施工作；要求国务院有关部门强化指导和服务，推动政策措施落实。

横琴开发是国家战略。《批复》进一步强化了横琴开发的国家战略地位，进一步明确了横琴在促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定中不可替代的作用，必将有力地推动横琴开发，有力地促进粤港澳紧密合作、融合发展，加快把横琴建设成为连通港澳、区域共建的“开放岛”，经济繁荣、宜居宜业的“活力岛”，知识密集、信息发达的“智能岛”，资源节约、环境友好的“生态岛”，重塑珠海发展新优势，再创特区新辉煌，成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区，成为广东经济社会转型发展的重要平台。