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我国重要生态功能区生态补偿制度：实践、不足与完善
作者：况文婷
来源：《法制与社会》2015年第24期
摘 要 本文指出，我国重要生态功能区生态补偿制度的具体实践包括国家重点生态功能区中央财政转移支付和地区间横向援助。鉴于当前两方面实践存在诸多不足，应当规范重要生态功能区生态补偿的表述形式，加大重点生态功能区中央财政转移支付力度，扩大转移支付范围，提高资金使用效益，并探索建立横向转移支付制度。
关键词 重要生态功能区 生态补偿 中央财政 转移支付 横向转移支付
基金项目：2012年度国家社会科学基金重点项目《完善生态补偿机制的制度建设与法律保障研究》，课题主持人：北京大学法学院汪劲教授，项目号：12AZD062。
作者简介：况文婷，北京大学环境科学与工程学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法、环境政策。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-167-03
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。随着国家主体功能区划的实施，重要生态功能区生态补偿制度已经成为我国生态补偿制度体系最为重要的组成部分之一。本文首先简要介绍了我国重要生态功能区生态补偿制度的缘起，重点梳理了我国重要生态功能区生态补偿制度的具体实践，最后在分析、总结该制度不足的基础上，提出了相应的完善建议。 一、我国重要生态功能区生态补偿制度缘起
重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的特定保护区域。重要生态功能区生态补偿，是以主体功能区划为前提，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用财政转移支付等形式，由生态保护受益者向重要生态功能区支付金钱、物质或提供其他非物质利益，以弥补其保护成本及发展机会成本。
重要生态功能区最早以建立重要生态功能保护区的形式受到保护，对其的生态补偿主要通过对重要生态功能保护区的投入间接实现。2000年，《全国生态环境保护纲要》提出对重要生态功能区实施抢救性保护，“力争在‘十五’（2001-2005年）期间，建成10个左右国家级生态功能保护区和一批地方级生态功能保护区”，尚未形成对重要生态功能区进行全面保护的战略
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格局。2006年，“十一五”规划纲要明确提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，采用列举的方式发布了大小兴安岭森林生态功能区等22个限制开发区域的功能定位及发展方向，这22个生态功能区成为此后国家建立重要生态功能保护区的重点区域。
与此同时，为回应日益高涨的建立健全生态补偿制度的呼声，环境保护部（时为国家环境保护总局）于2007年发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出“探索建立重要生态功能区生态补偿机制”，首次将生态补偿作为重要生态功能区环境保护与管理的重要途径提出。其后，环境保护部（时为国家环境保护总局）发布《国家重点生态功能保护区规划纲要》，提出“在近期建设的重点生态功能保护区内开展生态环境补偿试点，逐步建立和完善生态环境补偿机制。”由此，重要生态功能区生态补偿开始成为我国生态补偿实践的新兴领域，但此时的主要补偿方式表现为环境保护专项资金向重点生态功能保护区的倾斜。
2010年12月，国务院发布《全国主体功能区规划》，把我国国土空间按照开发方式划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，据此在财政政策安排了一系列保障措施，其中就包括国家重点生态功能区中央财政转移支付。当年，国家重点生态功能区中央财政转移支付在全国范围内实施，极大地促进了重要生态功能区生态补偿制度的建立和完善，重要生态功能区成为我国开展生态补偿的重点领域之一。 二、我国重要生态功能区生态补偿制度的实践
国家重点生态功能区中央财政转移支付是我国重要生态功能区生态补偿最主要的实践方式，同时，地方政府间的横向转移支付试点也已出现，具体表现为横向援助。 （一）国家重点生态功能区中央财政转移支付
1.补偿资金来源。转移支付资金来源于中央财政，财政部根据环保部提供的补偿名单，按县测算，通过均衡性转移支付将测算资金下达到省级财政。
2010年至2013年，中央对地方重点生态功能区转移支付金额分别为249亿元 、300亿元、371亿元 、423亿元 ，此外，2014年该项预算为480亿元 、509亿元 。
2.补偿对象与资金分配。根据2011年财政部发布的《国家重点生态功能区转移支付办法》，中央财政转移支付的范围包括四个部分：第一部分为国家重点生态功能区，包括《全国主体功能区规划》中属于限制开发区的国家重点生态功能区，及青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等国家重点生态功能区；第二部分为《全国主体功能区规划》中划定的禁止开发区域；第三部分为生态环境保护较好的省区；第四部分为环境保护部制定的《全国生态功能区划》中其他国家生态功能区。当年某省国家重点生态功能区转移支付应补助数=∑该省（区、市）纳入转移支付范围的市县政府标准财政收支缺口�撞怪凳扇胱浦Ц斗段У氖邢卣肪潮；ぬ厥庵С觯箍⑶怪〖兑夹圆怪？
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《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》（沿用至今）改变了对生态环境保护较好的省区的转移支付方式，由标准财政缺口补助调整为生态文明示范工程试点工作经费补助；此外，生态环境保护特殊支出作为测算限制开发等国家重点生态功能区所属县标准财政收支缺口的参照因素之一而不再单列。因此，自2012年起，当年某省国家重点生态功能区转移支付应补助额=∑该省限制开发等国家重点生态功能区所属县标准财政收支缺口�撞怪凳箍⑶虿怪夹圆怪拿魇痉豆こ淌缘愎ぷ骶巡怪？
2014年，中央财政转移支付范围进一步扩大，将河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入其中，至此，国家重点生态功能区中央财政转移支付覆盖的县市达到512个。
3.补偿效果评估与激励。国家重点生态功能区中央财政转移支付是否取得了良好使用效益，直接反应在县域生态环境质量变化上。2012年，全国452个县域接受了考核，以2009年为基准年、2011年为目标年，县域生态环境质量明显改善的有32个，轻微改善的有26个，基本稳定的有380个，轻微变差的有12个，明显变差的有2个。 2013年，全国452个县域接受了考核，以2010年为基准年、2012年为目标年，县域生态环境质量变好的有11个，轻微变好的有20个，基本稳定的有412个，轻微变差的5个，变差的有4个。 以此看来，受补偿县域生态环境质量总体上呈现出稳定态势。
依照财政部目前的激励办法，对生态环境质量“变好”、“轻微变好”的县，中央财政将分别按照其应享受转移支付额的10%、5%予以额外奖励，对生态环境质量“轻微变差”的县仅扣减其当年转移支付增量，对生态环境质量“变差”的县则全额扣减其当年应享受转移支付额。 （二）地区间横向援助
以京津两市与丹江口库区的横向援助为例。已获国务院批复开始实施的《丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》确定了北京市对口河南省南阳市、三门峡市、洛阳市和湖北省十堰市、神农架林区水源区，天津市对口陕西省商洛市、汉中市、安康市水源区的结对协作关系，要求北京市、天津市从方案实施当年起，每年为对口协作地区筹集一定数额的资金。 其中，北京市与河南省的对口协作，采用“县（区）对县”方式。例如，延庆县与河南省内乡县形成结对关系，每年投资内乡县资金5000万元左右，双方共同筛选、论证、建设项目。 三、我国重要生态功能区生态补偿制度的不足 （一）相关概念措辞不一，概念内涵理解混乱
从重要生态功能区到重点生态功能保护区，从重点生态功能保护区再到重点生态功能区（见表1），不同时期、不同部门主导制定的规范性文件对相关概念的内涵界定不尽相同。这使得实践和研究中对相关概念理解出现偏差，徒增不少混乱。