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建筑火灾事故是值得法律人士关注的领域--《建筑火灾事故民事赔偿法律实务》一书序言 北京王文杰律师 【自序】

建筑火灾事故是值得法律人士关注的领域 ——写在《建筑火灾事故民事赔偿法律实务》一书出版的日子

继2012年7月1日，在法律出版社出版《建设工程法律实务操作及疑难问题深度剖析》一书后，这是我写的第二本以建设工程法律实务为内容的专业书籍，也是法律出版社建设工程法律实务系列丛书中的第二本。我之所以写《建筑火灾事故民事赔偿法律实务》这样一本书，主要有以下三个理由：

第一个理由，通过代理、深入研究几十起诉讼实务案件，我充分认识到，与处理建筑火灾事故相关的立法、执法、民事赔偿等方面存在以下几个问题：

第一、立法现状：《消防法》等现行法律存在立法缺陷，导致火灾事故民事赔偿纠纷案件无法可依。

我国《消防法》只规定了刑事责任和行政责任，而没有规定民事责任。《民法通则》、《侵权责任法》以及相关法律也没有对火灾事故侵权类案件的归责原则作出规定，这样的情形，阻断了火灾预防、火灾扑救、火灾事故调查等消防专业领域与《民法通则》、《侵权责任法》等相关法律之间的联系，导致火灾事故的民事责任主体难以确定。

从某种程度上来讲，我国《消防法》仅仅是一部消防行政管理法，并且过多的强调了消防管理机构的权力，而较少规定消防机构的义务。至于，司法对消防行政权力的监督和审查，就更是弱之又弱了。比如，我国《消防法》将封闭火灾现场，调查火灾原因，统计火灾损失规定为公安消防机构的权力，将制作火灾事故认定书作为公安消防机构的义务。但是实务中经常遇到的问题是，如果消防机构不及时制作或者根本就不制作火灾事故认定书应该承担何种法律责任？如果当事人不服消防机构做出的火灾事故认定结果或者认为消防行政主管机构不作为，是否可以提起行政诉讼？我国《消防法》以及其它相关法律、行政法规并没有做出明确的规定。这就可能使得消防行政管理领域成为司法审查的真空地带，可能导致消防行政机构执法的随意性并最终影响民事赔偿诉讼案件的正确处理。

第二、执法现状：我国《消防法》将调查火灾事故原因、统计火灾损失规定为消防机构的法定职责，但是该法并没有给出火灾事故原因的定义，也没有确定认定的范围。实务中，公安消防机构只对较大以上的火灾事故或者特殊的火灾事故才作起火原因和灾害成因分析，而何谓较大以上的火灾事故或者特殊的火灾事故要由公安部门确定。

起火原因和灾害成因是火灾事故调查中的两个很重要的概念，两者共同构成火灾事故原因。实践证明，火灾事故认定结果对处理火灾事故民事赔偿纠纷案件有着举足轻重的证据作用，起火原因和灾害成因共同构成火灾事故侵权的主要责任主体范围。

火灾事故认定是专业性、时效性很强的一项业务，既涉及复杂的技术、经济问题，又涉及法律问题。如果专业的消防机构都不能查清火灾事故的起火原因和灾害成因的话，其他不具备消防专业知识的部门或者人员就更不可能查清，如此一来，因火灾事故受损失的当事人就很难通过民事诉讼得到应有的赔偿。试想，如果消防机构对火灾事故原因认定能够像交警部门认定交通事故的责任一样明确而注重时效性，那么，对火灾事故民事赔偿问题的解决会容易得多。

第三、处理现状：目前，政府大包大揽是处理火灾事故民事赔偿的主要方式，，该方式程序违法且有强买强卖的味道，某种程度上堵死了当事人的司法救济途径，剥夺了当事人通过司法途径或的赔偿的权利。

一起火灾事故，尤其是责任事故，往往涉及刑事、行政、民事三大法律责任。我认真考察了近几年发生的多起重大火灾事故案件的处理情况，基本都是在地方政府主导下，很快就对刑事责任和行政责任做出认定处理，其用意是想早日给社会公众一个交代。毫无疑问，这种做法彰显了地方政府查处火灾事故责任者、惩处违法犯罪行为的决心和力度，但是民事赔偿部分却往往久拖不决，虽有多方原因，但其主要原因就是地方政府大包大揽，甚至有意阻止民事赔偿进入司法程序，因为民事诉讼所涉及的主体范围和相关利益方比行政和刑事诉讼要广泛得多，该程序一旦启动，有可能让所有的违法行为都浮出水面，包括政府主管部门的管理过失行为和不作为行为。这是地方政府无法控制且不愿意看到的。

政府的大包大揽通常也不能圆满地解决赔偿问题，因为地方政府本身就是当事者，与火灾事故有着各种各样的利害关系，灾民对地方政府的不信任以及地方政府一刀切的赔偿标准或者故意压低赔偿标准的做法，不但不能及时有效的解决民事赔偿问题，反而可能会使问题更加复杂化。另外，地方政府赔偿费用的来源也是备受质疑的。

实践中，经历了很多重大火灾事故后，至今还没有形成一套完全靠司法审判解决火灾事故案件的机制，使得一些有价值的、对处理类似事件有借鉴意义的案例或判例没有呈现出应有的样本意义，我们已经错过了很多次这样的机会。

第四、审判困境。以上问题相应地给民事赔偿的审判工作带来了不畅及难度。 一是立案难。起火原因和灾害原因认定难，导致火灾事故民事赔偿案件确定责任主体困难，受害方起诉谁的问题解决不了，就无法立案。

二是民事诉讼举证难。从火灾事故案件本身的特点来看，火灾都是毁灭性的，有价值的证据在火灾中基本上都毁灭掉了，有很多东西连残留物都没有留下，因此，面临着无法举证的问题。民事诉讼的基本规则是谁主张谁举证，作为受损失一方的原告必须首先完成所受损失及其数额的举证责任，否则，按照证据规则就要承担不利的后果。消防机构做出的损失统计，是站在行政管理的角度为确定火灾事故的级别做出的，能否作为证据使用还要看该统计有没有原始证据支撑。诉讼中，举证难的重要表现还在于缺失直接证据。在没有直接证据的情况下，只能用间接证据来证明损失，但是间接证据必须形成完整的证据链才会被认可。因此，在火灾事故民事诉讼中，间接证据多，直接证据少，甚至没有直接证据，更有甚者，连间接证据都没有，导致事实难以认定。

三是审判尺度不一。在同一案件中，法官多次行使自由裁量权，导致误差叠加。该问题主要表现在责任主体范围的确定，举证责任的分配，归责原则的适用，损失数额的确定等方面。这几乎包括了侵权案件成立与否的所有关键环节。每行使一次自由裁量权，难免就会产生一次误差，多次行使自由裁量权后会产生误差的叠加效应。所以此类案件的上诉率、申诉率、抗诉率都是很高的，诉讼程序走完后再去无休止的上访等，使得案件长久难以息诉。 四是司法救济手段乏力。火灾事故频繁发生，造成人员伤亡和财产损害。就一个家庭或者一家企业来讲可能一辈子或者企业存续期间都不会发生一次火灾，但是在全国范围内，每天都有火灾发生，尤其是经济比较发达的地区，经济发展快速增长与消防投入严重不足以及地方政府急功近利，导致火灾发生的几率比其他地区要高出很多。据不完全统计，2012年1至10月份，全国城市共发生火灾4.2万起，死亡340人，受伤272人，直接财产损失5.4亿元。这样大量的火灾事故，尤其是像央视、上海胶州路1115、吉林德惠禽业公司火灾等这样的重大火灾事故，给家庭、企业、地方政府、社会带来的痛苦、损失和压力是巨大的，是不可能弥补的。我们必须用后续的救济手段来最大限度的减轻痛苦、减少压力和弥补损失。然而，立法的缺失及司法审判面临的困境在很大程度上削弱了救济手段的力度和效果。 五是社会救济途径少。目前，关于火灾方面的社会救济手段很少，如财产保险等社会救济方式还没有被中国社会普遍接受，尤其是在火灾原因不明、在找不到责任人的情况下，受害人的损失得不到有效的赔偿，受害人生活陷入困境，甚至无家可归，这是目前立法、执法、审判及社会救济等方方面面需要综合考虑的问题，也是法律人研究此类案件应重点关注的问题。

通过以上五个方面问题的分析，我认为无论是从依法治国，还是从关注民生，维护社会稳定的角度考虑，我们都不难看出，火灾事故民事赔偿案件都是一个值得法律人士关注的