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分税制改革的历史经验与现实意义

姓名：唐佳杰 学号：3090100190 专业：应用生物科学

摘要：1994年我国实行分税制以来，中央财政收入不断增加，充分调动了增加了国家对经济的宏观调控能力，协调了中央与地方的财政分配关系。但是由于分税制财政管理体制的不完善造成了许多现实问题。通过分析国际上的分税制和中国税制的发展历程，借鉴国外的历史经验为分税制改革的深入进行提供参考。

关键词：分税制改革 借鉴 我国分税制的健全和完善 税收对于一个国家的财政收入具有非常大的贡献，是我国财政收入（预算内资金）的重头戏。以2010年为例，我国财政收入8万亿，其中88%来自税收。税收对于经济效率来讲，在完美条件下应该是没有税收额外负担的，也就是说税种的开征不会导致市场资源配置的扭曲。所以税种开辟的合不合理，税收制度制定的恰不恰当不仅影响到国家的财政收入，而且会对国家的国民经济发展、人民生活水平产生重大影响。

分税制是当今世界上许多国家在财政管理体制上所普遍采用的一种方法，在处理各级政府之间的纵向分配关系方面，发挥着相当重要的作用。我国1994年实行分税制以来，对理顺中央和地方财政分配关系，增加中央财政收入起了重大作用。近年来，随着经济体制改革的不断深入，中央和地方政府之间经济利益的矛盾也日益突出，我国采用的非完全分税制日渐暴露出弊端，本文通过对国际上分税制的状况和我国分税制改革的历史经验考察和分析，为我国分税制为核心的财政体制改革提供参考。 一、国际上的分税制 国际上通行的分税制，从集权分权的程度分，可以分为三种类型:第一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制，代表如美国，瑞典、丹麦和挪威等国家实行的分税制也属于此类；第二类是管理权限集中的单一制国家的分税制，代表如法国，英国等国家实行的分税制也属于此类；第三类是介于上述二者之间的日本式分税制。以这三种类型的代表美国、法国和日本为例分析。 首先说明两个概念：彻底分税制和不彻底分税制。彻底分税制（完全分税制）是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如美国等。不彻底分税制（非完全分税制）是指：税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国等。 1.美国分税制及其主要特征 美国自联邦制国家成立以来，一直实行彻底的分税制。自70年代以来，税收收入划分的总格局基本上维持在联邦税收60%以上，州政府税收20%以上，地方税收15%左右。为保证各级政府能够提供其事权范围内的服务，历史地形成了每一级政府都有一个主体税种成为它的主要财源的分税制，从而使每一级政府都有自己的财源，建立了一套财权与事权相适应的三级税收体系：三级政府都有权对同一税源和同一纳税人征税。美国宪法既规定联邦政府的地位高于州政府，又强调了联邦政府与州政府的分权原则。与此相适应，联邦、州、地方三级政府在财政上体现了既有集权，又有分权；既平等，又有先后的原则。 各级政府税收划分：

下表反映的是美国税收的总体水平，各州、各地方政府之间还存在着很大的差异。由于美国税收分配比例的长期稳定性，所以下表可以反映美国税收的大致分配情况。 美国各级政府税收结构表 单位：亿美元

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联 邦 政 府 数量 比重(％) 占本级 收入 占各级 收人 83.94 72.48 22.18 6.14 98.45 州 政 府 数量 比重(％) 占本级 收入 4 979.9 131.5 1 020.0 65.0 34.2 28.47 7.52 58.33 3.72 1.96 占各级 收人 14.46 25.66 64.59 6.60 1.55 地 方 政 府 数量 比重(％) 占本级 收人 55 9.5 207.3 859.7 0 4.86 0.84 18.32 75.98 0.00 占各级 收入 1.60 2.56 13.13 87.26 0.00 个人所得税 公司所得税 销售税 财产税 其他各税 2 889.4 371.4 351.8 60.5 2 133.5 49.76 6.40 6.06 1.04 36.74 表格一：资料来源:刘国光主编:《财税体制突破与利益重组》，中国财政经济出版社1993年版 1

不同税种在各级政府的分布比例

地方政府

100百分比/?6040200

联邦政府

州政府

图表 1

上图中清楚地看出个人所得税、公司所得税和其他个税主要分布在联邦政府，联邦政府享有70%以上的分配额度；销售税主要分布在州政府，州政府享有65%左右的分配额度；财产税主要分布在地方政府，地方政府享有88%左右的分配额度。

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不同税种占各级政府的比重

地方政府

80百分比/`40200

联邦政府

州政府

图表 2

上图中清楚地看出联邦政府所有税收中个人所得税和其他各税占了很大比重，各占了约40%左右；州政府所有税收中销售税是重头戏，大约占了60%左右，个人所得税也占了30%左右；地方政府所有税收中财产税占了80%左右，销售税也占了15%左右。 把适合地方政府征的税交给地方政府征收，把适合州政府征的税分给州政府征收，这种税收分布对于各级政府收税的效率和成本上是合理的，有效地提高了征税效率、降低了征税成本。并且这种税收分布与各级政府的事权划分和预算支出也是相匹配相适应的：将纳税人的钱通过各级政府的事权将效益和福利返还给纳税人，同时又充分考虑社会公平。 各级政府事权的划分： 美国各级政府的事权划分表 联邦政府 州政府 地方政府 国防、国际事务、国外情报收集、空间研究、社会保险和公共福利等事务 高等教育和 中学、公共福利、运输、医院等事务 幼儿和中小学教育、交通、公共安全、供水、供电设施、街道维修保养、 警察以及消防等公共事务 表格二：各级政府间的事权划分

各级政府预算支出的划分：

与各级政府间的事权划分相适应，各级政府的预算支出结构也不相同。在联邦预算支出中，社会保障费和国防费的比重大;在州政府的预算支出中，以卫生与社会福利 支出和教育支出为主;在地方财政支出中，公安司法支出和公共服务与福利支出占有较大的比重。 联邦政府集中的财力比较大，而各州和地方政府的财力相对少。为了帮助州和地方政府举办某些事业，联邦政府每年都向各州和地方政府提供一定的财政资助，既解决州和地方的财政困难，又能以此达到引导和控制州和地方政府执行产业政策的目的。 综述： 总体来看，美国的彻底分税制是与各级政府的事宜划分和各级政府的预算支出相适应的，同时又能体现联邦政府的宏观调控能力，但是这种彻底分税制有其最大的弊病在于各级政府可以对同一税源和纳税人征税，可能带来的后果是官本位下的腐化和短期行为。所以这种制度的政治前提是必须有一个良好的法制环境，要求民众对法、执法的有效建设和监督权力。

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2.法国分税制及其主要特征 法国是西欧主要资本主义国家当中唯一实行计划体制的市场经济国家。由于在财政上实行计划化管理，政府十分重视财政的宏观调节职能，注意充分发挥税收、预算和补助的作用，因此，税收管理具有高度集中的特征：主要体现在税收管理权限和税收收入分配上。税收管理权限主要集中于中央一级。在税收收入划分上中央一般占总收入的75%左右。这种集权的分税制在政治上的基础是中央集权制国家。 法国中央、地方税收收入比重表 单位：亿法郎 税收 年份 1970 1975 1978 1980 税 收 总收入 1 593 2 973 4 345 5 965 中 央 税 收 数额 比重(％) l 245 78．35 2 227 74．91 3 279 75．57 4 569 76．60 地 方 税 收 数额 比重(％) 348 21．65 746 25．09 1 066 24．43 1 396 23．40 表格二：资料来源:《国际财政制度比较》，中国财政出版社，1991年版

从上表显而易见，划分给中央的税收一直稳定在3/4左右，体现了法国税收具有中央高

度集权的税收体系。 税收收入分配：

法国分税制采取完全划分税种的办法。一些大宗的、税源稳定的税种都划归给中央管理，主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的80%以上，并且这些收入全部划入中央，不与地方分成。于此相反的，地方税税种单一、收入弹性小，主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，占税收总收入的17%左右。 税收管理权限： 在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统一规定。而地方政府只可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施等。在税收征收管理上，法国分为中央、地方两套班子，分别征收各自的税收收入。 国情（国土面积及人口）

法国国土面积 55.2万平方公里（不包括海外属地），世界排名47位，不足中国国土面积的1/15，比大陆某些省份面积还要少；法国人口在2011年首次突破6500万，不足中国人口的1/20。并且各省之间无论是自然环境还是经济发展状况差异不明显。 综述：

总体来看，法国集权式的分税制对法国经济的持续稳定增长起到了重要的作用，但也限制了地方经济的发展。由于中央财政集中了绝大部分财力，体现了中央强大的宏观调控能力，对于整个国家经济结构具有强大的导向作用，地方财政的财力就极为有限了，财力不足限制了地方政府调节和干预经济的自主性和积极性。当然，对于地方财政的困难，中央财政采取的是积极补助的办法。这样，地方财政对于中央财政就产生了很大的依赖。法国这种集权式的分税制有中央集权的政治前提和计划体制的经济前提。法国国土面积小，人口少决定了法国国情较为不复杂，地区性差异小，这种中央大头的税收制度能够有效率地对地方经济进行宏观调控。虽然在征收管理上分为中央、地方两套班子，但是法国的国情决定了，这也是有效率，成本不高的。

3. 日本分税制及其主要特征

日本是实行地方自治制度的单一制国家。行政机构分为中央、都道府县和市町村三级，与此相适应，日本的税收也分为中央、都道府县和市町村三级管理。税法由国会统一制定，

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内阁为实施税法制定政令，都道府县和市町村各级政府根据政令制定条例。在税收征收管理上，日本分为中央和地方两套系统，三级政府均有自己的征管机构，各自负责征收自己的税收。日本分税制按税种划分为国税和地方税。其中国税占的比重较大，约占税收总收入的60%以上。

日本三级政府税收收入比重表 单位：亿日元 年份 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 租税总额 7 585 13 178 25 452 48 279 115 239 226 591 442 626 624 667 916 110 979 007 租税总额的构成(％) 国 税 75．2 71．1 70．8 67．9 67．5 64．0 64．1 62．7 66．5 66．6 道府县税 10．3 11．1 13．7 16．2 18．3 17．1 16．7 16．3 15．7 15．6 市盯村税 14．5 17．8 15．5 15．9 14．2 18．9 19．2 21．0 17．8 17．8 表格三：资料来源:[日]《财政金融统计月报》，1991年第5期，第12～15页

税收收入分配：

日本国税即中央税，主要包括个人所得税、法人所得税、继承税、赠与税、酒税、印花税等25种，其中个人所得税和法人所得税占得比重很大，大约占国税的65%左右。地方税又分为道府县税和市盯村税两个部分。道府县税包括道府县居民税、事业税、汽车税、餐馆饮食消费税、汽车税等15种。在道府县税收入中，道府县居民税、事业税、汽车税占的比重很大，大约占道府县税的75%左右。市盯村税包括市盯村居民税、固定资产税、卷烟消费税、电税、煤气税等17种。在市盯村税收入中，市盯村居民税和固定资产税占的比重很大，大约占市盯村税的80%左右。 税收返还和转移支付制度：

在上述分税制格局下，中央政府集中了大部分税收。为此，日本建立了比较健全的税收返还和转移支付制度来保证中央政策的贯彻和平衡地区间的收入差距。主要方式有：地方交付税、地方交付税和国库支出金。 1.地方交付税是中央政府为了平衡各地方的经济发展，是把国税中的所得税、法人税和酒税按照一定的比例(三种国税收入额的32%)下拨给地方的一种税。地方交付税是地方政府重要的收入来源，它在整个国税收入中占25%左右，约占地方实际收入的20%以上。 2.地方让与税是中央政府把作为国税征收的特定税种的收入按照一定的标准转让给地方的一种税。地方让与税虽然在地方财政收入中占的比例很小，但在实际运用中却发挥着相当大的职能。它不仅能从税制上保证中央将一部分税收稳定地用于道路等基础设施建设，而且也具有引导地方政府增加道路等基础设施建设投资的作用。3.国库支出金是根据一定的目的和条件由国库拨付给地方政府，用于特定支出的一种财政资金。主要分配在教育和有利于整体经济发展的基础设施建设等方面。 综述：

与其他国家相比，日本的税收调整额度大，约占地方总收入的40%左右，中央政府对地方政府的财力再分配力度大，效果显著，对地方政府有很大的影响力。日本的分税制，其基本精神和美国、法国有类似之处，其特色在于中央集权与地方分权相结合这一特征。

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