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财政支农资金整合存在的问题及影响整合的因素分析?

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来源：《当代农村财经》2015年第06期

尽管过去十年我国财政支农资金整合取得了一定的阶段性成效，但财政支农资金多头管理，交叉重复使用，资金投入分散，资金使用效益不高的问题仍然没有从根本上得到有效的解决，妨碍制约财政支农资金整合的体制性和机制性的矛盾依然没有破除，这不仅直接影响财政资金的使用效益，而且阻碍着我国农业现代化发展进程。 一、财政支农资金整合存在的问题

（一）对财政支农资金“整合”认识不到位。无论在中央各部委涉农机构层面看，还是在省市县地方层面上看；不管是在财政系统内部，还是在涉农其他主管部门，相当一部分人对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足，没有站在维护保障国家粮食安全，实现农业现代化的高度来认识到新形势下加快财政支农资金的整合的重要意义，对于我国“三农”问题的解决，合理有效配置公共财政资源，提高财政支农资金使用效益，加快推进社会主义新农村建设，促进农业可持续发展，实现现代农业有机地结合在一起，许多人思想观念仍然停留在狭窄封闭的“小农业”的意识中，没有树立起开放综合管理的“大农业”理念，观念上陈旧导致对财政支农资金整合在认识上难以统一思想，无法形成资金整合的共识氛围。

（二）财政支农资金整合的重点不突出。从近十年来财政支农资金整合的实践看，之所以财政支农资金整合效果不佳，主要是财政支农资金整合目标和方向不清晰。对中央和省级层面而言，对支农资金整合不仅没有明确的思路和具体规划，而且对支农项目建设时序、资金平衡缺乏综合分析、判断和协调，仅仅强调把资金整合的重点放在提高财政支农资金使用效率方面上，对具体支农资金“怎么整合”，整合后“钱要投到哪里去”，“当前需要解决什么问题、长远需要解决什么问题”，这些关乎支农资金整合的一系列重大问题，缺乏统一规划部署和具体实施方案，致使整合后支农资金在投向上缺乏连续性和长远性，年度间缺乏必要的衔接，使支农资金整合停留在“为了整合而整合”状态下，无法实现财政支农资金整合后所要解决和达到的预期效果。对基层县（市）而言也是如此，既缺乏财政支农中长期发展规划，也没有年度财政支农资金投入重点范围和项目储备。由于基层普遍缺少财政支农资金的产业发展、生产和生活基础设施建设规划，有些地方的县（市）区级支农资金整合平台的区域性和规划性不明显，引导聚集支农资金的功能不强；有些地方整合平台的内容过于空泛，具体的项目支撑不够，财政支农资金安排没有形成以规划为基础，以项目为载体的工作机制，资金整合后的可操作性也不强。就某个项目而言，究竟应当资助多少数额，在实际操作中也难形成科学标准，这使得整合后形成的“打包”资金难以实现合理分配，违背了整合的初衷。

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（三）财政支农资金整合缺乏部门之间的合作。由于支农资金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下涉农部门的既得利益，因而难以使涉农资金管理部门产生资金整合的内在动力，从而导致部门之间缺乏合作的积极性。现行的财政支农资金管理模式，使得支农资金分散在各个涉农部门管理和使用，所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各类支农项目大都以条条管理为主，各涉农部门对资金使用要求不同，支农资金的重点投向和建设内容也各有侧重，客观上形成了多头决策、分割安排使用的局面。加之，支农资金使用管理信息沟通渠道不畅通，这不仅使得掌握资金和项目分配权的各涉农部门在项目选择和资金投向等方面很难做到一致，也使财政支农项目计划、支农资金及资金整合工作不能同步进行。目前，省级资金整合与所辖县（市）级资金整合的协同工作的难度越来越大。有些县（市）为了获得省级整合资金，不得不迎合省级支农资金整合的“政策取向”，县级资金整合成为了被动调整。 （四）财政支农资金整合没有一套规范的制度约束。目前涉农资金整合随意性较强，停留在被动的整合状态，主要是缺乏相应比较权威的政策法律法规体系，仅靠财政部门下发的文件来要求各部门和地方进行资金整合，是不可能在中央、省、市、县四级财政之间建立起自上而下有序流动的良好机制。有些地方过分依赖领导的权威，过分看重协调组织的作用，过分强调资金整合的完整性，牵强地将一些特定用途和指定区域的资金纳入整合范围，而忽略了各种体制机制的创新。还有些地方开展的涉农资金整合并没有严格按照设立依据、来源渠道、投入规模、执行期限、支持对象、支出用途和使用管理方式等对涉农资金进行认真梳理，从而导致一些涉农项目该撤销的没有撤销，该合并的没有合并。在一些涉农资金整合取得了初步成效的地方，虽然对性质相同、用途相近、使用分散的涉农资金进行了必要归并，但由于缺乏自上而下整合机制的有效支撑，把清理、归并涉农资金提升到预算编制环节进行统筹安排仍面临相当大的困难，资金整合只是停留在“治标”没“治本”的阶段，以至于整合的效果难以显现。 （五）地方财政配套困难影响财政支农资金整合效果。现行财政体制实际上是分税制和财政包干体制结合的产物，在实际运行中强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，成为导致地方财政困难的根本原因之一。加之，涉农部门在支农投入责任、范围、扶持对象和重点领域等权限划分上不清晰，各涉农部门指导工作多以资金为手段，形成工作推进资金化、资金分配碎片化、项目设立固定化，专项转移种类越来越多，规模越来越大。中央下达的许多支农投资项目，规定地方政府都要进行资金配套，使得地方陷入不配套违规、配套没钱的两难境地。一些地方受财力的影响，无法承受太多的资金配套要求。尤其是中西部欠发达地区，县（市）乡两级地方政府财政资源严重短缺，财政支农资金和项目只能依靠中央或省里，地方无力提供更多的配套资金，地方的“三农”投入只能依靠中央和省里每年下达一定的专项资金来解决问题。由于许多专项资金使用已经固定化，致使有些地方所需资金与专项的要求有较大偏差，不能自主支配使用，因而难以实现其资金整合。此外，还有些扶持农民生产生活项目，要求农户配套资金，因很多贫困户的自筹部分根本拿不出来，使这部分农民失去了参与支农项目的机会。 （六）农民缺乏参与财政支农资金整合的话语权。无论是“三农”问题的解决，还是现代农业的发展，在很大程度上取决于农民的参与程度。然而，在整合实际运作过程中，各级地方基本上以政府相关职能部门为主体来进行支农资金整合，从某种程度上说，支农资金项目的确定、安排与使用只是政府部门间的博弈结果，所体现的是中央和地方之间或者部门与部门之间

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的协调和利益分配。而作为支农资金使用主体的农民却一再被排除在外，难以参与支农资金使用安排这个过程中来，农民或支农资金使用主体不仅缺乏正当利益诉求和表达渠道，而且缺乏平等参与制定游戏规则的权利，其利益表达不能体现在支农资金的项目规划安排中。加之，资金整合信息未能对大众公开，使得农民不能够对项目安排和资金使用等情况进行有效监督和质疑。有些地方支农资金整合后，使得项目安排的受益面变窄，结果是项目区的农户不一定对该项目有需求，而有需求的农户却得不到支农资金的扶持，供求错位则带来整体福利损失。此外，片面强调支农资金的整合，不仅带来的支农资金“垒大户”现象与财政支农目标不符，而且带来一些地区更严重的贫富差距和社会问题。有些地方支农资金在县域范围内整合后，地方政府官员出于政绩方面的考虑，往往更倾向于把资金投给发展基础较好的地区，进一步加剧“马太效应”，这与建设公共财政的理念不相符。 二、影响财政支农资金整合的因素分析

（一）财政支农资金管理体制不顺的问题。要看到现行的财政支农资金管理体制和农业宏观管理体制相对应，它是由过去的计划经济体制演变而来的。虽经历几次大的调整和改革，但仍始终没有摆脱旧体制的束缚，特别是财政支农管理体制和农业宏观管理体制的改革滞后于整个市场化的改革，支农资金条块分割，以条为主的管理体制，不仅阻碍财政支农资金整合的有效实施，而且影响我国农业现代化的进程。从财政支农资金管理组织结构看，实行的是纵向和横向交叉的组织管理结构。纵向垂直结构，实行分级管理，自上而下，从中央到地方，地方包括省、市、县（区）的三级管理体制，每一级行政管理机构，行使着一级行政管理职能。虽然对其上级安排的财政支农资金没有安排调整权，但对本级财政支农资金具有行政分配管理权限。横向水平结构，财政支农资金归属不同的部门管理，有发改委、财政、扶贫、农业综合开发、农业、林业、水利、畜牧、农机、气象、国土、交通等几十个部门。虽然各部门之间职能分工各有侧重，但支农资金交叉重复使用非常严重。同一建设项目，可以在多个部门或同一个部门多个处室得到专项支持。而各部门管理程序、立项标准、补助方式等各不相同，这样不仅极容易重复建设，而且会造成资金管理上的混乱。比如：国家大型商品粮基地建设、农业综合开发、小型农田水利设施建设专项中都有农田水利设施建设投资；农民培训项目更多，农业部门的“阳光工程”，扶贫部门的“雨露计划”，教育部门“人人技能”工程，科技部门的远程教育培训，劳动人事部门农民工就业技能培训，乡镇企业、妇联、团委的各类农村技能培训等等。这种多部门、多渠道的资金管理体制，不仅阻碍着财政支农资金的整合，而且难以适应市场经济发展需要。

（二）政府间财权与事权划分不清带来的问题。从政府间财政关系看，当前各级政府间的财政支农责任划分普遍存在着财权事权划分不清，权责不统一的问题，主要因为现行的财税体制和行政管理体制改革滞后于经济社会发展，没有建立起适应社会主义市场经济的现代公共财政体制，体现在财政事权和支出责任划分、收入与支出安排、转移支付等关系到国家治理现代化的诸多问题一直没有得到有效解决。财政支农资金支出不仅缺乏明确的法律依据，而且涉农事项究竟哪些由中央投入来解决，哪些由地方投入来解决都没有明确规定。在现行财政支农资金管理的模式中，各涉农部门，都是定点、定项目下拨支农资金，一般情况下不允许支农资金转移地点、更换项目。由于财政支农资金审批权高度集中在中央和省两级，上下级涉农资金分