内容发布更新时间 : 2025/2/13 18:55:59星期一 下面是文章的全部内容请认真阅读。

郑永年：城市变成官僚的城市

郑永年：城市变成官僚的城市 2015-12-28 来源:东方出版社作者:郑永年

如果没有城市体制的改革，资本和权力主导的城市化，很快就会演变成为一场新的大规模的掠夺农民土地的运动。在行政面，如果没有实质性的城市体制改革，在地方官员的权力冲动主导下的城市化，也很快会导致城市的再一次官僚化，城市变成官僚的城市，而不是市民的

原题：郑永年：中国已陷入城市化陷阱

近年来，城市化或者城镇化，已经被提到中国经济和社会发展的最高议程之一。在中国经济发展的下一阶段，城市化的确非常重要。中国前些年已经进入中等收入社会，高经济增长阶段已经过去，但如果在今后相当长的一段时间里(15年到20年左右)，能够维持一个中速增长水平，就可以比较顺利地从中等收入社会，转型成为高收入社会。

这种转型的意义不仅仅在经济层面，更是社会政治层面。今天中国社会所面临的很多问题，都是大多数长期陷于中等收入陷阱社会所共同面临的问题，例如收入分配差异大、社

会高度分化、社会思想意识极端化、社会抗议不绝、官员腐败等等。如果中国能够转型成为高收入社会，今天所面临的很多问题就会得到控制，甚至消失。当然，到那个时候，中国也会面临高收入社会的问题，但问题不会像今天那样严重。 在实现长期的中速增长过程中，城市化是可持续经济发展的一个关键领域和重要资源。可持续经济增长要求中国经济实现多方面的转型，其中一个转型就是从出口导向型转向内需型，也就是要建设消费社会。中国消费社会的建设主要取决于城市化，消费社会主要是一个城市现象。同时，城市化也是中国社会建设的重要方面，这里不仅涉及到城乡整合，减少城乡差别，而且更为重要的是要消灭中国所特有的“三元”社会现象。这“第三元”，也就是农民工，是中国制度的特有产物，是社会非正义和不稳定的根源。这一点，中国各方已经讨论多年，无需再作说明。

从这些方面来说，城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但是，在实际层面，城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化，和各级政府官员所实际上追求的城市化之间，有巨大的差异，甚至是相反的。在研究中国城市化时，人们需要提出和回答的一个重要问题是：对各级政府尤其是地方政府来说，城市化意味着什么?这个问题最为重要，因为各级政府官员是行动者，他们对城市化的认知和这种认知之下的行为，决定了中国城市化的实际进程和前途。

对各级政府官员来说，城市化又意味着什么呢?要回答这个问题，不能光看他们就城市化在说些什么，更为重要的是他们做过什么?正在做什么?还会做什么?

如果从各级政府官员的行为看，这个问题并不难回答。从经验看，各级政府官员的行为，在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP(国内生产总值)效应，和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展，主要的因素是财政收入，尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素，也有地方层面甚至官员个体层面的因素。

从国家的税制来说，自从1994年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任，两者之间没有一致起来，财权远远大于其责任，这使得地方财政负担一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展，地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。

其次，GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年，但上级政府在衡量地方官员业绩的时候，仍然看重GDP。要GDP，就要发展地方经济。也就是说，GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看，搞GDP导向的经济发展工程，能够带来无穷的正面效应。不搞些工程，