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德国政府体制

第一节 宪法与政府体制

一、德意志帝国宪法与帝国政府体制

德意志宪法以1867年普鲁士宰相俾斯麦拟定的北德意志联邦规约为蓝本。北德意志联邦的建立只是德国统一的第一步，1870年普法战争中普鲁士战胜法国，又消除了南部各邦和北部统一的障碍。1871年1月，普鲁士国王威廉一世宣布自己为德意志帝国皇帝，4月帝国国会通过了《德意志帝国宪法》，实现了德国的统一。《德意志帝国宪法》是在俾斯麦一手包办下由《北德意志联邦宪法》修改而成，共14章78条，它是统一的德意志国家的第一部成文宪法。

帝国宪法确立的政府体制为君主制，以帝国皇帝为国家元首，虽有议会之名，而无议会之实。由皇帝任命的宰相，办奉行皇帝之命令，不对议会负责，并且在整个政府体制中置普鲁士于特殊的地位。

宪法规定，德意志帝国由领土最大、人口最多的普鲁士国王担任，他对外代表帝国参加外交活动，缔结条约，委派使节，具有宣战权和最高军事指挥权，对不履行联邦义务的各邦则有权予以处分。帝国皇帝主持召开两院会议，也可以命令它休会或闭会，国家法律照例也由他公布。宪法虽然只赋予帝国皇帝有限的行政权，但由于他身为普鲁士的国王，这种行政权事实上也是强有力的。皇帝在立法上没有提案权，但他可以通过普鲁士王的身份，通过由他任命出席联邦会议的代表行使提案权。皇帝对议会通过的法案无否决权，但普鲁士在联邦议会中的众多席位足以否决任命提案。总之，帝国皇帝与普鲁士王一身二任行使职权，以皇帝身份可以行使军队的最高指挥权和高级军官的任命权，以普鲁士王的身份可以任命下级军官和行使全国军政的管理权。以皇帝身份可以命令宰相起草法案，以普鲁士王的身份可以命令宰相将提案提交议会，并指示在议会中占多数席位的普鲁士代表如何投票。法案通过后，以帝国皇帝名义公布，又可以以普鲁士王身份使其首先在最大的邦进行贯彻。

帝国宰相在德意志帝国体制中占有重要地位。他一方面作为议会上院的主席，控制上院通过各种议案，另一方面又是帝国行政机关的首脑，直接指挥各部大臣处理政府事务。由于帝国不设内阁，他实际上只有下属而无同僚，这就更加强了他的地位。在帝国政体中，尽管设有议会，但不存在议会政治，宰相也不以国民议会的反对而辞职，如议会不通过其议案，他仍可以自行其事，甚至可以解散议会，另组新的议会通过。

帝国议会由两院组成，从形式上看，下院为代表全国人民的机关，上院为代表各邦的机关，但事实并非如此。帝国议会的上院是一个十分复杂的组织，它身兼立法、行政和司法等各种功能，是配合联邦制度而设立的帝国中枢。作为立法机关，帝国的每一项法律都必须征得它的同意，并且实际上大多数议案都是它提出的，作为行政机构，它有权制订行政法规，颁发行政命令，对于不服从联邦的各邦有权制裁，作为司法机关，它有权对帝国宪法进行解释，并且还充当各邦法院的上诉法庭。上院由来自25个邦的代表组成，议席按各邦的面积及重要性分配，普鲁士占17席，巴伐利亚占6席，其他多数小邦只占一席，共有58席，1911年增至61席。上院议员必须按各邦政府的旨意投票，他们代表的是邦的意见，而不是个人的意志。因此他们必须共同投赞成票或反对票。下院的情况与上院的情况形成鲜明的对照，它虽然拥有提案权、质询权、政务处理权，但大部分权力形同虚设。例如依宪法规定，应每年编制预算，但主要的税收法却是永久的，非上院同意不得变更。下院对政府各机关所列开支数目不得削减，政府甚至可以不经同意直接征收赋税。再如质询权，即使议会与宰相的意见不一，也不会迫使后者辞职，相反可能导致前者遭到解散，这样的质询权是没有实际意义的。因此帝国议会下院被称为是“汽车的第五个车轮”。

帝国宪法规定的国家结构是联邦体制，然而各邦间的关系则是不平等的。普鲁士邦在帝国政治事务、经济事务和军事事务中居特殊地位，它一个邦的面积和人口超过其他24个邦的面积和人口的总和。在这种情况下，普鲁士享有许多特权。普鲁士王永远为帝国皇帝，掌握国家的军政大权；普鲁士在议会中有17票，而以14票就可以否决任何宪法修正案，对其他法律的投票，更具有决定性的影响。因此，德意志帝国事实上是普鲁士的一统天下，它与各邦之间的联合不过是一只狮子和若干绵羊及许多老鼠的协约关系。

帝国宪法确立的联邦制为德意志国家处理中央和地方关系开了先河。它所采取的两院制，上院中各州统一投票，上院代表由邦政府选派等做法，都成为以后的政体设计所依据的传统之一。

二、魏玛宪法及其失败的原因

德意志帝国灭亡后，德国资产阶级民主共和派于1919年7月在魏玛城召开制宪会议，通过了新的宪法，

即魏玛宪法。

魏玛宪法是当时最长的一部宪法，共有12章，181条。由于魏玛宪法是作为德意志帝国君主立宪制的对立物产生的，因此除了沿袭联邦制外，它几乎完全抛弃了帝国宪法的形式和内容，重新设计了一个含二元行政的资产阶级民主共和政体。

魏玛宪法重要特点之一是旨在建立以国会为中心的资产阶级民主共和制政体，因此它不仅赋予国会下院以重要的权力，还试图通过责任内阁制形成国会对政府行政的制约。魏玛国会仍设两院，但下院的权力大大得到加强。根据规定，下院议员由公民以无记名投票方式选举产生，任期4年。选举方式采用比例代表制。全国分为35个选区，每区约有170万人，对议员总数及每一选区当选数额不作限定，获得6万有效选票便可当选。魏玛体制中的下院不但是德国的立法机关，也是德国政治的中心。也就是说，除了立法创制权外，下院还拥有战争与和平权、缔约和结盟权、财政和预算权及咨询等多项权力，尤其是对政府的控制权最为重要。按宪法规定，联邦总统由选民直接选举产生，但必须得到下院三分之二以上的同意。根据责任内阁制原理，总理及内阁均对议会负责，如议会以明确的决议表示不信任，总理及各部部长应立即辞职。此外，下院中还设有三种具有特殊作用的委员会，一为调查委员会，这是应五分之一以上议员请求就专门问题设立的，二为外交委员会，该委员会在下院任期结束或被解散后仍继续活动，三为常设委员会，负责审查所有政府提出的法案，并且在议会闭会期间行使对政府的监督权。

然而事实上国会下院并没有达到魏玛制宪者所想达到的目的，相反表现出如下缺点：第一，党派林立，政见纷纭，党争干扰国事；第二，政府拥有解散国会权，使国会陷入消极被动；第三，按宪法第48条规定，政府有广泛的法规制订权和紧急命令权，从而使下院立法权黯然失色；第四，国会上院的否决权和公民复决权对下院立法权形成牵制。

国会上院的组织形式与帝国时代有些相近，上院议员的名额按各邦选民人数多寡分配，由各州政府任命产生，一般都为州政府成员，但按规定这些议员也要对本州的议会和选民负责，这与帝国时期是不同的。同时对上院的作用也作了限制，其主要职责是咨询，它对下院通过的法案虽然可以在两周内作出否决，但该项法案再经下院三分之二多数通过，上院的否决便告无效。上院很少提出立法创议，虽有颁布行政命令的权力，但只涉及琐碎的行政管理事务。

魏玛宪法的另一个重要特点是设置了一个二元行使体制。总统与议会均由人民直接选举。总统任期7年，可连选连任，如经国会弹劾和公民罢免必须去职。总统有权任免总理和内阁官员，召集并主持内阁会议，有赦免权、外事权、缔约权，并担任海陆空三军统帅。在立法方面，总统也享有广泛的权力，凡国会通过的法律均需总统明令公布方能生效。总统有权解散议会，颁布具有法律效力的行政命令。特别是宪法第48条还规定了总统“紧急处置权”，即当国内治安秩序发生重大纷扰或动乱时，总统可颁布紧急命令，设置特别法庭，直到动用军队或其他强制手段。这一紧急处置权对德国政治产生了重大影响。1920年至1932年间，总统依照这条规定颁布的紧急命令达233次之多，1933年希特勒正是依靠当时的总统兴登堡运用这一条款而当上总理的，这是德国二元行政体制最大的历史教训。

魏玛共和国保留了原帝国的联邦制，但对中央和地方的权限划分作了重大变动。联邦具有三类立法权：外交、国防、货币、关税、邮政等方面的专有立法权；民法、刑法、救济、出版、贸易、工业、保险等方面共有立法权；以及在赋税、教育、宗教等方面确定基本原则，作为各州的立法指导。此外，宪法还明文规定国家法律高于各州法律。这样魏玛宪法关于中央和地方权力关系的规定使联邦的立法和行政活动无论范围还是权力都大为膨胀。

然而魏玛宪法对政府体制的精心设计并没有创造出一个稳定的政治体制。魏玛时代历届内阁都是短命的，其最终由希特勒的法西斯独裁政权取代。

魏玛宪法确立的政府体制在形式上达到了当时资产阶级民主制相当完善的程度，其内阁制政府是取法英国和法国的，拥有实权的民选总统仿效美国，人民复决制则借鉴瑞士。但是，希特勒却在从来没有宣布废除魏玛宪法的情况下完全改变了政府体制的实际运行，这不能不说是魏玛体制的悲剧。

造成这种悲剧的原因大致可以从如下几个方面来解读：

1．历史局势。一个国家所处的历史人文环境，对它的思想和政治的形成具有关键性的影响。德国二战前的历史局势一是社会主义思想的强大影响，二是德意志民族的统一意识。这两种历史局势实际上都是在十九世纪便已形成的，只是经过第一次世界大战后又有所变化而已。

就德国统一意识而言，德国在普鲁士的刺刀下于十九世纪末建立了统一的第二帝国，而且形成了日耳曼

种族优越的民族情结。但一战中“优秀的种族”战败，丧失了大片国土。这时德国人一般却认为“非战之罪”，而是有人出卖了德国，而这些罪魁祸首就是国际主义者的共产党人和社会民主党人。

德国是欧洲主要国家中最后一个形成民族国家的，当工业革命和德国统一后，德国人睁眼看世界，却发现所有的“蛮荒之地”上，不是飘着英国国旗，就是飘着法国、西班牙、比利时、荷兰、葡萄牙、意大利等国的国旗，其中许多是蕞尔小国，而伟大的日耳曼人几乎无立锥之地。所以，绝大多数德国人都拼命表现出“爱国主义”情绪，凡是对德国有利的，不管正义与否，都会得到赞扬；凡是不利于德国的，也都倍受指责－－人民丧失了判断正义的标准。所以，尽管希特勒采取了许多疯狂的、反人性的政策和措施，但是没有多少德国人敢于指出其荒谬之处，反而百般顺从。诚如奥地利人哈耶克在二战前所指出的：

在德国，这种对严密组织的偏爱以及相应地对自发自由组织的轻视，尤其得到了民族统一斗争中所产生的集中化倾向的有力支持。在一个基本上具有地方传统的国家里，为统一的斗争意味着对几乎所有的自发成长起来的事物的有组织的反对，并且坚持要求用人造的事物来取代它们。从最近一位现代史学家把它们描述为“对他们所有具有的一种传统的绝望追求”来看，德国人似乎该以创造一个迫使他们感到缺了点什么的极权主义国家而告终；似乎这就是它本来的面目，对此我们也许不应该大惊小怪。

因此，在二战前，一方面社会主义者控制了国家政治，另一方面右翼势力却在不断地煽动反社会主义的情绪，政治动荡不已。人民为获得安定的生活，必须形成一种固定的思维或社会一般价值观。也就是说，要人民自己从各种政治学说中作出选择，而政治动荡对人民选择的影响，就是没有选择或无所适从；但在魏玛宪法交给人民以选择权（即民主）的情况下，人民又必须选择（可见，魏玛宪法建立的民主制真正是生不逢时）。在这种两难境况中，人们当然选择比较方便而熟悉的价值观，也即接受专制主义的传统。

2．二战前德国思想界的一般状况。与其他西欧国家相比较，近代德国社会科学发展的重要特点在于：第一，虽然文艺复兴运动也波及到了德国，但这种波及并没有对德国社会自由、从而也没有对德国人民整体在精神上的解放产生什么重大的影响。也就是说，德国思想界、特别是德国普通大众比较缺乏有关人性、人权、民主、自由等个人主义价值观的熏陶。没有经过文艺复兴的最大不幸，就是德国没有成为一个公民社会，在社会意识上仍是一个奴隶社会、臣民的社会或盲目服从的社会。

第二，德国没有经过自由资本主义发展的洗礼，也就是说，德国没有资产阶级与封建国王长期的严重对立，德国君主都是在资本主义已成欧洲发展趋势的前提下主动推动本国资本主义发展的，因而资本主义契约自由、市场竞争和公平正义等观念只能成为经济过程中的原则，而未能成为社会价值体系。按照奥地利政治经济学家米塞斯的观点，资本主义经济区别于封建经济的一个重要特征在于实行新的市场法则，资本主义不仅仅是大众化的生产，而且是满足大众需求的生产，雇员同时也是产品的消费者；资本主义造成了史无前例的大众富裕，但更造成了经济统治权从土地贵族或地主手中转到了全民手中，从而使政治统治权也转到了全民手中，人民在市场上“消费的每一分钱就意味着一个投票权”，由此产生了民治的代议制政府。这就是从资本主义经济体系向资本主义政治体系转化的过程。然而，在德国，资本主义不是德国经济自然发展的结果，而是君主们所鼓励的经济方式，因而，君主的主动意味着专制制度的合理存在，人民在政治上根本没有成为政治主权者即国家主人的机会。

第三，德国法哲学是在自然法学派浪潮业已消退、实证主义的分析法学、唯心主义超验法学兴起的情况下产生的，因此，法律工具学盛行，而法律价值学却显不足，自然正义观没有建立起来。自然法学说强调自然正义，强调在人类法律制度之上的正义价值，或者强调人类法律制度或实在法源于“高级法”，也即源于人性、人人生而自由、私有财产权、政府应经被统治者同意和社会契约论等自然法则；当实在法违背自然法时，实在法就是不自然的，或者说是违背人类本性的，所以就是恶法。尽管康德接受自然法学说的一些假定，但他的学说本质上是一种先验的，认为人的内心道德才是绝对命令，这对揭示专制的不合理和反抗专制统治具有现实意义。但他的这种主观超验的观点（transcendentalism）从本质上看是消极的、被动的，因为它不否认外在强力的合法存在，以至于后来黑格尔的“存在就是合理”之论断就可以被理解为专制进行合理性辩护。

第四，德国社会主义思想缺乏对于自由的认同。社会主义思想在德国具有强大的支持者，就社会主义思想而言，社会主义运动虽然曾遭到俾斯麦的打压，在一战后又遭到资产阶级的镇压，但社会平等的思想或社会改良思想在德国民众中仍有深刻影响，特别是一战后掌握德国政治多数的是马克思主义的社会民主党人，他们在制定1919年魏玛宪法时，将其社会主义主张写入了宪法，规定了一系列社会经济改良措施，如规定对私有财产权的限制（所有权负有义务）、劳工会议制度、经济会议制度、社会福利政策，以及劳资双方共

同管理企业的制度；另外还规定了公民广泛的经济权利，如保护劳动力、国家提供机会和条件使劳动者就业，国家应制定保护劳动者劳动能力的各种制度，建立社会保险制度，等等。这些制度使社会主义思想深入人心，但所有这些社会主义的东西都缺乏对于个人自由的强调，当专制主义镇压或否定社会主义运动时，社会主义思想不能提供强有力的武器来予以反击，也不能从人民那里获得强有力的、为捍卫自由而斗争的支持，甚至社会主义思想本身最后也向着专制的方向发展，产生了“国家社会主义”。

总之，德国社会或说人民的大多数在心理上和社会意识上仍是上帝的奴仆，在社会生活中仍是君主或专制制度的顺民。

三、现行宪法中的政府体制及权力结构

第二次世界大战以后，影响欧洲乃至世界新格局形成的重要因素之一是出现了德意志联邦共和国（简称西德）与德意志民主共和国（简称东德）并存的局面。德国的分裂是因为苏、美、英、法四个占领国之间在战后的对德政策存在矛盾继而转变为互为敌视的情况下形成的。1989年11月9日， 东德政府宣布开放柏林墙。同月28日，西德总理科尔就逐步实现统一问题提出“十点计划”；1990年5月18日，两德关于建立经济、 货币和社会联盟的国家条约（亦称“第一个国家条约”）签署，它以法律形式肯定了两德经济、社会的一体化，是两德统一进程中所取得的第一个实质性成果；同年8月31日， 两德政府又签署了关于实现德国统一的条约（亦称“第二个国家条约”）。这两个条约为两德统一奠定了政治和法律的基础，尤其是后一个条约，它被人们看作是一个统一、强大的德国的“出生证”，它详细规定了统一以后包括《基本法》在内的法律适用问题，其第5条规定了有关未来宪法修改的内容。1990年10月3日， 一个统一的德国宣告诞生；同年12月2日，德国举行了统一后的首次大选；1991年1月17日全德大选后的第一届政府成立。

德国的重新统一标志着德国历史进入了一个新的发展时期。两德统一所采取的实质上是东德加入西德的方式。这样，原西德的包括1949年《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）在内的法律在全德国境内生效，统一后德国的政治制度基本沿袭原西德的制度。

德意志联邦共和国现行宪法称为“基本法”，包括一个前言和11章，共146条。该法主要规定了德国社会制度和国家制度的基本原则，国家政权机构的组织和活动原则，公民的基本权利和义务以及普通立法和宪法修正的原则和程序。与魏玛宪法相比，最突出的特点是削弱了总统的权力，以避免总统与议会发生严重摩擦的情况，议会成为重要立法机构，由于宪法规定“联邦总理只有建设性不信任案才能去职”，从而保证了政府的稳定。此外，还设置了联邦宪法法院，行使司法审查权，所有这此规定对以后的政府体制发展产生了重大的影响。

基本法规定，德意志联邦共和国的国家元首是联邦总统，他具有颁布法律、任免权、解散议会权、宣战权、外交权、赦免权等多项权力。但是总统的实际地位仅限于非主动的、有名无实的狭小范围内，他的各种权力要受其他某个机构的制约。例如对总理的任免，他只是批准经联邦议院选举产生的总理人选；总统颁布的法律只有经总理或某个主管部长的副署方能生效等。联邦总统的实际作用只是作为法律、命令、委任的签发人，国家礼仪的主持人，完全处于“虚位元首”地位。然而这一职位的设置却可以起到“安全阀”作用，总统作为一国元首的威望和影响，可以对联邦议院和联邦政府的政策制定产生影响，可以维系各不同党派之间的政治平衡和组织平衡，从而使人们在心目中有一个“公正”、“中立”的国家主权统一的象征。

基本法规定，政府体制为议会内阁制，保留了帝国时期沿袭下来的两院制结构。下院（联邦议院）是唯一由普选产生的政治机构，其主要权力为立法权、财政同意权和行政监督权，并单独或参与总统、总理、联邦宪法法院等主要机构人员的选举，其地位和作用无论是与帝国时期还是魏玛共和国时期相比都有很大提高。议会上院（联邦参议院）仍由来自各州政府代表组成，其主要任务是保证各州参与联邦立法和行政，体现国家结构联邦制的特点。这是效法美国的经验。两院之间的分歧由一个两院派出相等代表参加的协调委员会解决。尽管联邦政府和反对党之间经常持相反意见，但从实际情况看，议会两院与行政之间的协调一般是有效的。

基本法下的议会内阁制也有其特点：一方面政府必须以议会信任为基础，即内阁总理由议会选举，议会可以就政府议案或政策问题向政府官员提出质询，可以对总理表示不信任；另一方面，为保持政府稳定，议会提出的不信任案必须以过半数以上的议员选出新任总理候选人才能成立。此外，如果总理本人提出的要求议会确认的信任案被否决，有两种方法可以使内阁避免辞职：第一，他可以请求总统解散议会；第二，如总统未解散议会，而内阁信任案又遭否决，总统则必须按内阁的提议，经联邦参议院同意，宣布立法紧急状态，将立法权暂时移到参议院。

联邦大会

选举 提名总理

总统

宪法监督 任命总理 司法复审

联邦参议院

联邦议院

联邦宪法法院 联邦法院

对下院负责

联邦总理 内阁

各州政府 选民，政党 联邦各部

四、宪法的修改、解释和违宪处理 为了保证战后建立的政府体制的稳定，“基本法”设计了极为复杂的修改宪法的程序。首先，在内容上，它规定任何修正案都不得影响共和国联邦制性质、联邦按州划分的原则、各州参与立法的权利及基本法中关于国家性质和人权的基本条款。其次，在程序上，任何修正案都必须由联邦议院和联邦参议院的三分之二绝对多数通过。在立法紧急状态下，虽然某些法律草案可以不经联邦议院同意直接由联邦参议院批准实施，但这一立法程序不适用于对基本法任何条款的修改和废除。

1990年10月3日，德国重新统一。在实现德国统一的过程中，德意志内部在选择统一的法律基础的问题上存在过两种不同的主张，一种主张制定新宪法，另一种主张修改原西德1949年实施的宪法——《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）。后来，由于两德统一所采取的实质上是东德加入西德的方式。这样，《基本法》得以在全德国境内生效。

德国基本法根据统一的现实，在不同历史阶段进行了修改。

一是在两德统一前夕，即1990年9月23日，当时的联邦德国对《基本法》作了重要的修改，主要有下列方面：（1）修改了《基本法》序言的规定。主要是取消了原来的“为了建立过渡时期国家生活的新秩序”等，增加了“本基本法对全体德意志人民有效”的规定。这为《基本法》在德国统一以后继续生效提供了依据。（2）取消了原《基本法》第23条。原 《基本法》第23条规定：“本基本法先在巴登、巴伐利亚、不来梅??各州生效。本法在德国其他部分加入联邦共和国之后，也将在那里生效。”两德统一就是依据这一条的规定，由东德加入西德而得以实现的。德国统一以后，再也不存在所谓的“德国其他部分”，因此此次修改取消了这一条的规定。（3）在规定联邦参议院构成的第51条中增加了“超过700万的州有6票”。 这样，提高了人口较多的州在联邦参议院中所拥有的议席。（4） 修改《基本法》第146条。原《基本法》第146条规定：“本基本法在德国人民根据自由决定所通过的宪法开始生效之日起丧失其效力”，这一规定说明了《基本法》所具有的临时性。此次修改规定为“在实现德国的统一和自由后适用于整个德国人民的本基本法，在德国人民以自决方式通过的宪法生效之日起失效”。这样的修改并没有充分明确将来应是修改《基本法》还是制定新宪法。

二是1992年12月21日为了批准欧洲联盟条约而对《基本法》进行的修改，为批准欧洲联盟条约，联合宪法委员会暂时抛开关于修改《基本法》的其他事项的讨论，专门对于《基本法》中与批准欧洲联盟条约有关的条文展开商讨，并于该年12月21日正式通过了有关的修改。

三是1994年10月27日的修改。这是基于联合宪法委员会报告书而进行的修改。也是德国统一以来修改幅度最大的一次，修改条款达20多条。联合宪法委员会从1992年1月16日开始第1次会议以来，经过召开共26次会议和 9次公听会后，于 1993年10月 28日提出了最终报告书，并于同年 11月5日以“作为修改基本法的劝告”向联邦议会提出。联邦议院和联邦参议院审议通过了其中的部分内容，于1994年10月27日公布，11月15日生效。