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第1章 导 论

1.1 复习笔记

一、公共管理学概述 1．公共管理的含义 （1）公共管理

公共管理至今还没有形成一种独立的范式，它是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科。它是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。

（2）公共管理学

公共管理学是指公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。

2．公共管理学的概念范畴

（1）公共管理与公共行政的关系 ①公共管理与公共行政之间的联系

a．公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术和方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。

b．公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。

c．在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。 ②公共管理与公共行政之间的差别 a．公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程； b．公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；

c．公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。

（2）公共管理与公共产品

为社会提供公共产品和公共服务是公共管理的重要职能和目标。 ①公共产品的含义

公共产品又称公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。

公共产品的上述特征以及其规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或虽提供却难以做到有效益，因而，一般由政府或其他公共部门提供。

②公共产品的类型

a．按照公共产品是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品区分为纯公共产品和准公共产品。 b．按照是否具有形状，将公共产品区分为有形的公共产品和无形的公共产品。 c．按照受益范围，将公共产品区分为全国性公共产品和地方性公共产品。 ③对公共产品的认识

a．公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然联系。 b．在不同社会中,公共产品的范围存在着客观的差别。

c．在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是如何为保证公共产品的有效供给营造环境。

（3）公共管理与公共政策

公共政策与公共管理密切相关：一方面，公共政策以调节公共利益为目的，具有公共管理的性质，而且公共政策需要通过公共管理系统才能得以贯彻实施；另一方面公共管理的过程中，高级管理层常常需要制定有关公共政策，而直接运用公共政策管理公共事务是中、低层公共管理的常见方式。

①公共管理与公共政策的区别

a．功能不同

公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。

b．运行过程的最终结果的表现不同

公共政策过程的运行表现为观念形态的形成与完善；而公共管理过程的运行表现为客观的物质交换过程。 ②公共管理与公共政策的区别的联系

公共政策与公共管理的基本属性都是公共性，即关注的都是社会公共利益，涉及的都是社会公共事务领域；都以解决社会公共问题为手段、以提高公众生活质量为目标；都有一个由确认问题到制定方案，最后实施和评估的相同的过程。具体表现为：

a．公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。 b．公共政策具有一定的公共管理职能。 c．公共管理是实现公共政策的基本途径。

d．在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。 （4）公共管理与工商企业管理 ①公共管理与工商企业管理的联系

a．当代公共管理的一个显著特点就是将工商企业管理的一些经验、方法和理论引入到公共管理之中。 b．两者都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能 ②公共管理与工商企业管理的区别

两者所要达成的目标不同、管理对象及内容的不同、管理行为的依据不同，具体表现为： a．管理性质的不同；

b．公共管理与工商企业管理的使命不同； c．效率意识的强弱不同； d．责任的性质、范围不同；

e．管理的广泛性、复杂性的程度不同。 （5）公共治理与善治 “公共治理”与“善治”（good governance）是公共管理的核心概念。

①治理可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统和自组织网络等六种不同的用法。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”

②“善治”。合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善洽的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。

二、公共管理学的研究对象 1．公共管理学的研究对象 （1）公共管理学的研究对象

公共管理学以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。从研究对象来说，公共管理是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面。

（2）公共管理学的理论体系

①公共管理主体理论，主要内容包括公共组织理论、公共领导理论。

②公共管理价值与规范理论，主要内容包括公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督。

③公共资源管理理论，主要内容包括公共人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理。 ④公共危机管理以及公共管理技术与方法，主要内容包括公共危机管理、传统行政管理方法、当代公共管理治理的新工具（市场化工具、工商管理技术和社会化手段）、公共部门绩效评估。

⑤公共管理改革与发展理论，主要内容包括公共部门改革、公共治理新模式。 （3）公共管理学的学科特征 ①研究对象与范围的特征。公共管理学把研究对象扩大到立法机关、司法机关等其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

②跨学科和综合性的特点。公共管理学的研究者来自各个不同的学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法。

③具体研究问题的特征。战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理成为公共管理学的核心主题。

④公共管理学既是实证的，又是规范的。案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，有别于公共行政学过多地局限于规范研究。

（5）更具现实性。公共管理学将其建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上。

三、公共管理学的研究途径和方法 1．公共管理学的研究途径

（1）P途径。强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径的公共管理有如下特征：

①着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

②重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； ③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

（2）B途径。主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理的特征如下：

①偏爱企业管理的原则；

②对公、私部门的差异不作严格区分；

③除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理； ④在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。 （3）背景或基础

①P途径主要来自公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，而B途径主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用。 ②共同点

a．强调政治因素在管理中的作用；

b．重视规范研究并关心改善管理绩效；

c．将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；

d．尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。

2．公共管理学研究方法

（1）实践抽象法。指通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，抽象出公共管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共管理实践。

（2）实体分析法。指在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织作为一个实体来看待。

（3）实验法。指通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。

（4）系统分析法。指根据客观事物所具有的系统特征，求得优化的整体目标的现代科学方法。 （5）比较分析法。指把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起作比较找出事物的本质或规律性的东西。

（6）多学科交叉式的综合研究方式。强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。

（7）案例分析法。

1.2 课后习题详解

一、名词解释 1．公共管理学 答：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是指研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视