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1. 古德诺的生平与著述

弗兰克·J·古德诺，生于 1859 年，卒于 1939 年，享年 80 岁。美国著名的政治学家、行政学家、法学家，教育学家，在政治学、行政学、市政学等领域都取得了较高的成就。曾获美国哥伦比亚大学法学学位，曾任哥伦比亚大学教授，主讲行政法学等课程，用了不到 20 年的时间，建立起自己的学术地位和声誉。他对法律、政治学和行政学均有研究，曾任美国政治学会的第一任主席。1913 年至 1914 间曾在北京担任中国政府的政治顾问，因撰写《共和君主论》，鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡而身背骂名。1914 年至1928 年初任美国约翰·霍布金斯大学校长，在此期间，他对该校的发展做出了杰出的贡献，使该校的规模扩大，学生的人数增长了四倍之多。他于1900 年出版了最具有划时代意义的名著《政治与行政》一书，他的行政学思想主要体现在这本书中。此外还著有《比较行政法》、《美国行政法原理》、《市政府》、《市政问题》等书。在《政治与行政》这本篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了传统的立法、行政、司法三权分立的思想，对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的制定，行政是民意的执行，亦是政策的执行，这种创建对以后行政学的独立研究颇有贡献。他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央和地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题的考察和分析，比较系统的阐述了他的行政学思想。正是《政治与行政》这本著名的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上

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的重要的地位，并且产生了深远的影响。

2. 政治与行政二分理论的基本内容

2.1行政官员（高级的）应该对政治官员负责并执行政治官员的意志

除此之外，低级的行政官员要保持价值中立，也就是说他们不应该有明显的政治倾向，应该能够为任何一个具有合法地位的统治者即任何一个政党组成的政府提供服务。对于某一特定的政策，允许他们有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们有权力提出自己的观点表明自己的态度，但是不应该有党派色彩，应该忠实地服务于不同党派组成的政府。

2.2行政更多的表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务

因此行政对于效率的追求是首要的，政府应该清楚自己能够适当的和成功的进行什么工作以及政府应该怎样用尽可能少的成本来提高效率来完成适当的工作。

2.3政府职能分为政治职能与行政职能

从理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的分权和制衡原则。

2.4政治与行政的协调是古德诺政治与行政二分思想的核心内容

古德诺在《政治与行政》一书中花了大量的笔墨着重的论述了这一思想，并不是像人们普遍认为的那样，政治与行政二者是完全分离的。古德诺认为政府结构之间的分工不可能像政府职能分工那样泾渭分明，政治与行政二分的“二分”是针对政府职能这样一个前提而存在的，而在具体的行政事务上和公共事务上政治与行政是不能完全

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分离的，二者是相互影响、相互联系的。古德诺强调政治与行政二者的分立，是为了政治与行政二者协调做铺垫的。

3. 古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的认同和发展

3.1古德诺对威尔逊政治与行政二分思想的赞同： 3.1.1行政学作为一门独立的学科研究的必要性

古德诺认为，传统的政府研究及其行政的思路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治学的视角上来看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能设计出高效率的行政体制。因此，行政研究应该从政治中分离出来，建立在管理的基础上而不是政治的基础上；应当走一条独立于政治学的研究思路，在实践上排除政治的干扰而建立起以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能做出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就为政治与行政二分找到了功能依据。 3.1.2主张运用比较、历史方法对行政学进行研究 3.1.3 政府功能分为政治功能和行政功能 3.1.4 政治与行政二者的对立统一关系 3.1.5 对人事行政思想的重视 3.1.6 对行政集权思想的提倡 3.1.7 对行政监督思想的强调

3.2古德诺对威尔逊“政治与行政二分思想”的发展 3.2.1 对“行政”范畴的界定

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威尔逊认为：行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。由此可以发现，威尔逊对行政范围的界定相对狭窄一些。

与威尔逊不同，古德诺从相对主义的角度来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，不仅包括政府行政，还包括司法行政。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分，一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这体现了行政的主要特征———执行性；第三种是统计或半科学的功能。

行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的，其中执行的功能必须服从于政治的功能，其余的很大一部分与政治并无联系。 3.2.2 对行政学研究目标和任务的完善

威尔逊不仅对行政学的研究方法进行了深入的分析，而且还明确地提出了行政学的研究目标。他认为行政学研究的目标在于：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱、人力上的消耗来完成这些专门任务”。任何一个国家的政府，在从事行政活动之前，首先要明确其职能任务是什么，任务范围有哪些，政府应该管什么，不该管什么。威尔逊在此强调的“适当”，即是指凡公共事务应当由政府管理，而其它社会组织不能承担，这才体现“适当”；反之，政府统

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管包揽一切的社会事务，或应该由政府承担却不管，均为“不适当”。因此威尔逊认为，行政学首先要研究政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点，其次是研究政府用什么样的方式、方法进行管理来提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。

古德诺在威尔逊提出行政学研究的目标与任务的基础上，提出行政学不应该研究政治问题，不应该使用民主的或程序的标准，而应该注重对政府的行政效率、使用方法、技术标准节约成本等科学管理方面的研究，更进一步明确了行政学的研究对象。 3.2.3 对待民主与效率二者关系的态度

威尔逊指出，民主与效率是相互矛盾的一对概念，行政效率的提高会以牺牲民主为代价，反之亦然，这是行政学成为一个独立学科的原因之一。“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。随着他的精力和年龄的增长，跟他所具有的生活技能相比，已经彻底不相适应，他得到了力量，但却没有学会言谈举止的方法。因此，现在我们已经面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。

与威尔逊的观点不同，古德诺政治与行政二分思想中渗透了当时西方社会传统和工业时代的价值诉求———民主与效率。政治与行政二分既是针对当时美国流行的政党分肥制而提出的一种对策，又是针对当时资本主义经济飞速发展所引起的国家政治体制变动的一种回

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