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论世界银行贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则

作者：余方

来源：《时代经贸》2011年第19期

【摘要】世界银行贷款项目对咨询顾问聘请中的利益冲突规则做了详细的规定，文章介绍了该规则的内容和法律意义，并研究了我国国内法对该问题的立法状况，提出应当在国内法中引入这一规则。

【关键词】世界银行；咨询顾问；利益冲突

《国际复兴开发银行协定》规定世界银行应保证其贷款用于既定目的，因此世界银行有责任监督借款人使用世界银行贷款采购货物、工程和服务。因此，世界银行建立起了一整套完整的贷款的使用监督规则，其中利益冲突规则是较为重要而又常常为人所忽视的。本文主要介绍和分析贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则。

一、贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则的主要内容

《世界银行借款人选择和聘请咨询顾问指南》（以下简称“《指南》”）中具体规定了贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则。《指南》的适用范围是：在利用世行贷款进行采购过程中的“知识性和咨询性服务，不适用于其他以物质方面占主导地位的服务”。①结合该指南的第1.3条之规定，这种咨询性服务主要包括了工程项目咨询、建筑咨询、管理咨询、采购检验代理、审计等服务，这些服务从性质上说，一般属于中介服务。而恰恰是这种看似不起眼的中介服务，却引起了世行的高度重视，并专门制定了相关的指南，可见其重视程度。《指南》的目的在于“规定世行的有关政策及项目所需的咨询顾问的选择、签约和监督程序，而这些项目是全部或者部分的有国际复兴开发银行（简称IBRD）贷款，或国际开发协会（简称IDA）信贷获赠款，或世行赠款，或由世行借款并由受益人执行的信托基金资助的”。②在《指南》中，世行提出该规则的主要目的在于“要求咨询顾问提供专业的、客观的、公正的意见，并且在任何时候都将委托人的利益置于最高位置，而不考虑未来的工作；要求他们在提供建议时应避免与其他任务或本公司利益发生冲突。③具体规定，综述如下：

1.提供咨询服务与提供货物、工程施工等之间的利益冲突：某公司已被借款人雇用为某项目提供货物或土木工程施工或咨询服务以外的其他服务，则该公司及其任何附属机构将无资格为同一项目提供咨询服务；相反，如一公司已被雇用为某项目的准备或实施提供咨询服务，则该公司及其任何附属机构将无资格接着为同一项目提供与该咨询任务直接相关的货物或工程施工或服务（指咨询服务以外的其他服务）的准备或实施。

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2.咨询服务任务之间的利益冲突：咨询人（包括其人员和分包咨询人）不应被聘用从事任何在性质上可能与咨询人的另一项任务有冲突的咨询工作。例如，被聘用为某基础设施项目进行工程设计的咨询人不应被聘用来为同一项目准备一份独立的环境评审报告；为某雇主准备公共资产私有化方案的咨询人既不应购买该资产，也不应向该资产的购买者提供建议。 3.与借款人工作人员的利益冲突：与借款人的一个人员（或项目实施机构的一个人员，或贷款的受益人）有工作关系或家庭关系的咨询人（包括其人员和分包咨询人），而该借款人的这个人员直接或间接地参与了编制该合同的任务大纲，选择该合同的咨询人，或监督该合同的实施，除非这种关系所产生的利益冲突在选择过程和合同实施中得到解决并为世界银行认可，借款人不得聘用该咨询人。

二、贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则的特点

1.世行贷款始终把项目本身的质量作为监管的重要目的。对咨询顾问的选择最终目的是为了保证世行的贷款项目能够高质量的完成，从而确保贷款的收回。因为只有高质量的项目才能保证稳定有效的产出，从而收回贷款。这体现了世行贷款的一个重要原则：稳健原则。 2.重视第三方中介服务的独立性。咨询顾问服务在国内很多人看来是一种近乎边缘的服务，根本不属于主干业务范畴。但是在世行眼里，这种中介服务却是十分重要的，必须避免利益冲突。这与西方社会重视第三方中介服务的独立性有密切的关系。

3.上述规则中的利益冲突的规定十分详细、具体，明确列出了可能具有利益冲突而被禁止的具体情形，而且没有我国立法中一般都会有的兜底条款。体现了西方立法技术中列举式立法的特点，具体，详尽，但一般不用兜底条款。因为兜底条款本身并不十分严谨，不符合法律所应当具有的可预见性。

三、贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则对我国相关立法的借鉴意义

我国较高层级的法律、行政法规中没有明确规定利益冲突规则，特别是对咨询顾问几乎没有规制。我国《政府采购法》第六十七条规定：使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目进行招标，贷款方资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定。但违背中华人民共和国社会公共利益的除外。这种立法规定只是说明我国法律允许在不违背我国社会公共利益的基础上在使用世行贷款时可以适用世行有关规则，但这种做法实际上只是国内法对于国际习惯法的准用，并非直接在政府采购和招标投标中适用利益冲突规则。该法第十二条规定：在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。前款所称相关人员，包括招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。而《招标投标法》仅在第三十七条第四款中规定：与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换。除此之外，该法既未在总则中规定利益冲突规则，也未在后续的内容中，特别是在咨询顾问的资格方面作任何规制。

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从下位法来看，财政部的一些部门规章中对利益冲突规则有一些体现，如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称《管理办法》）在总则第七条规定：在货物服务招标投标活动中，招标采购单位工作人员、评标委员会成员及其他相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为上述人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。而在分则里面，则规定了以下一些与利益冲突有关的内容：

有关评标委员会方面的有：招标采购单位应当从同级或上一级财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评标专家；评标委员会成员应当履行下列义务：（一）遵纪守法，客观、公正、廉洁地履行职责；（二）对评标过程和结果，以及供应商的商业秘密保密；评标委员会成员或者与评标活动有关的工作人员有下列行为之一的，给予警告，没收违法所得，可以并处3千元以上5万元以下的罚款；对评标委员会成员取消评标委员会成员资格，不得再参加任何政府采购招标项目的评标，并在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上予以公告；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）收受投标人、其他利害关系人的财物或者其他不正当利益的；（二）泄露有关投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的。

《管理办法》在附则中重复了《政府采购法》中的规定：使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购货物和服务招标，贷款方或者资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定，但不得损害国家利益和社会公共利益。

从以上内容来看，《管理办法》规定的有关利益冲突的规制内容较两部大法要详细的多，尤其是对于评标委员会方面的规制，但是不可否认的是，对于咨询顾问的规制则几乎没有规定。该《管理办法》第二十二条规定了“招标采购单位可以根据需要，就招标文件征询有关专家或者供应商的意见。”这样的规定大大削弱了利益冲突规则在我国政府采购和招投标领域的适用深度和广度，也不利于政府采购和招投标工作的开展。因此，在我国国内法中引入世行贷款项目咨询顾问聘请中的利益冲突规则，对于国内国际招投标活动的公平公正展开都是有益的。 注释：

①世界银行借款人选择和聘请咨询顾问指南,2004(1.7) ②世界银行借款人选择和聘请咨询顾问指南,2004(1.1). ③世界银行借款人选择和聘请咨询顾问指南,2004(1.9).

本文受上海电机学院重点学科资助（编号：07XKJ02）。