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第一章绪论

行政组织的构成要素

<1>物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。

<2>精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系。

1.行政组织一般性质：

<1>静态的组织结构 <2>动态的组织过程 <3>生态的组织环境 <4>心态的组织意识。

2.行政组织特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：

<1>阶级性 <4>法制性

<2>社会性 <5>系统性

<3>权威性 <6>主动性

（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。

（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。

（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。

（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要

第二章 行政组织的演变

1. 奴隶制时期外国行政组织的特点

（1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。

（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。

（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。 （4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

2、封建制时期英法行政组织的特点

①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。 ②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。

③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。 ④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。 3. 英国内阁的职能：

（1）行政职能，行使国内最高的行政管理权

（2）决策职能，内阁有权决定国内外的许多重大决策 （3）立法职能，由议会委托内阁组织起草法律，再提交下院通过

（4）监督职能，对政府的各项政策进行财政监督。 4.英国地方行政组织的职能

①管理交通道路；②维护公共秩序和治安；③搞好环境卫生；④制定和实施城乡规划；⑤发展公共事业；⑥提供福利服务。 5. 有：

（1）专业性强（2具有独立性（3行使混合权力（4办事效率高

6.中国古代行政组织的特点：

（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。

（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。

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3.行政组织功能的内容：

<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。

<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、基本的功能。 <3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。

<4>社会功能：（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。 4.行政组织功能的特点：

<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：

① 行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。 ② 私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。 ③ 行政组织功能发挥要以法律为依据。 ④ 行政组织自身的能力也有限。 <2>稳定性与变异性。 一、行政组织理论的研究内容

行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：

1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。

2.行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。 3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。

4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。

行政组织理论的研究方法：

（1）阶级分析的方法。（2）系统分析的方法。（3）理论联系的方法。 （4）静态与动态相结合的方法。（5）纵向与横向结合的方法。

行政组织理论研究的意义：

美国独立管理机构的性质和特点

它是为某一专门目的而设立的一种重要意义的行政组织。特点

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行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。

（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。

（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。 中国近代行政组织

◇。南京临时政府时期（1912－1913）：先是总统制；后实行内阁制。

◇。北洋军阀时期（1913－1928）：在内阁制、总统制、帝制中变动。

◇。国民政府时期（1927－1949）：三大原则：直接党制；委员会制；五权分立。行政院是国民政府的行政机关。

1.中华民国的行政组织特点

（1） 在初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想。 （2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。 （3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。

（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

2、中华人民共和国行政组织的特点 （1）新中国行政组织具有充分的人民性。

（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。

（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清。

政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。

（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。

（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。 （5）建立行政监督机构。 （6）他主张以法治国。

1、（意）马基雅维利的行政组织思想。

代表作《君主论》与《讲话集》他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。

主要有四项原则：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力的原则；持续存在下去的原则。

2、（德、奥地利）官方学派的行政组织思想。

他们的行政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；（4）加强国家及政府的权利。 1.（美）汉密尔顿的行政组织思想

代表作 《联邦党人文集》。他的主要观点为：（1）主张扩大行政部门的权力；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。 2.（英）密尔的行政组织思想 代表作《代议制政府》 观点：

（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。

（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提； （3）行政组织合理分工，实行个人负责制；

（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。 1、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景 （1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化

（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。

第三章 外国行政组织理论

1、（腊）柏拉图的行政组织思想

他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。他的主要观点包括如下几个方面：

（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。 （2）主张“无学识者不能治国”。

（3）指出治国者应以教育为“第一任务”。 （4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想。 （5）

2、（腊）亚里士多德的行政组织思想

亚里士多德 代表作《政治学》里，他表达了其行政组织思想： （1）他提出将议事权力、司法权力和行政权力相区别。 （2）提出设置行政机构的依据 ：城邦事务管理的实际需要；行

（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。

2、威尔逊的行政组织思想

威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想： ①要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；

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②倡导改进政府机关的组织机构与工作方法； ③强调行政组织应成为公众信赖的机关。

3、泰罗的组织科学原理

美“科学管理之父”， 1911年出代表作《科学管理原理》。四点：主张将管理职能与作业职能分离开来；强调组织管理职能的专门化；强调组织工作要计划化、标准化、程序化；强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。

4、法约尔的一般组织理论与原则

1916年出版的《工业管理与一般管理》 指出： （1）组织与管理密切相关。

（2）任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织； （3）他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度； （4）提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制， （5）提出了14条组织管理原则。

5、韦伯的官僚制行政组织理论：

“组织理论之父”， 提出了官僚制理论。他认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。 官僚制组织的特征主要有：

（1）组织内的每个成员都占有一个明确具体职权的职位； （2）组织内成员享受的待遇相对固定， （3）组织内层级节制，强调隶属关系； （4）强调组织的专门化； （5）组织靠规章制度来加强管理；

（6）组织管理以书面文件“档案”为基础。

6、古立克、厄威克的组织理论

（1）首次提出了“组织理论”这一学科名称。

（2）古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB.

（3）古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

7、传统行政组织理论有什么特点？ 答案： 特点：

① 都追求组织效率；

② 认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；

③ 对人性持悲观态度

④ 采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。 不足：

① 第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；

② 第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性；

③ 第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；

④ 第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。 1、梅奥的人际关系组织理论 代表作是《工业文明里的人的问题》

提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感；

提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；

作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论

社会系统学派的创始人。他对组织理论的贡献是：

① 指出组织的本质是一个协作系统；

② 提出了组织三要素：共同的目标、协作的议员、信息； ③ 提出了权威来自于接受的思想； ④ 提出了组织平衡的思想 ⑤ 阐述了非正式组织理论

2、西蒙的决策组织理论

代表作为《管理行为》（或《行政行为》）。西蒙的行政组织四项主要包括：

①组织是一个决策系统，组织的功能就是决策。 ②组织的目标就是追求决策的合理性 。

③发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是人组成的集体平衡 ④提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为； ⑤提出了组织设计论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作。

1、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论） 著《组织与管理——系统方法与权变方法》。其主要观点是： （1）组织是一个开放系统 （2）组织是一个整体系统 （3）提出了组织的权变观念

2、柏森斯的行政组织理论

代表作《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。他认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。组织须具备这几个特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这四个方面的特质通过组织的三个层级来维持：①决策层级；②管理层级，；③技术层级。 3、雷格斯的生态行政组织理论

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