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旧城改造投融资模式创新案例与分析借鉴

作者：何芳 张青松 王斯伟

来源：《中国房地产·学术版》2017年第12期

摘要：在国家加大力度控制地方政府债务风险的背景下，传统依赖政府信用的融资模式已无法满足新形势下旧城改造的要求，选取广西梧州河东棚户区改造政府购买服务融资模式、包头北梁棚户区改造PPP融资模式、A市小城镇发展基金融资模式、险资支持上海旧区改造融资模式、徐州棚户区改造土地一二级联动融资模式等成功融资创新案例，剖析每种创新模式的融资渠道、方式、特点与风险，凝练并详细阐述每种融资模式的融资路径。研究结果可为城市旧城改造项目及城市更新融资模式选择提供借鉴，为融资模式进一步创新提供思路。 关键词：旧城改造，投融资模式，融资路径，案例分析 中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2017）12-0050-59 收稿日期：2017-10-05 1 背景

近年来，持续的积极财政政策和快速推进的城市化建设，累积了数额日益庞大的各类政府性债务，根据国家审计署2013年全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元（后两项统称为政府或有债务）。从举借主体来看，作为举借主体之一的融资平台公司债务量最大，积累的政府负有偿还责任的债务40755.54亿元，占政府负有偿还责任债务总量的37.44%，政府或有债务28948.88亿元，占政府或有债务总量的41.33%。在融资平台出现运营不畅或者资不抵债的情况下，所有债务余额将由政府承担，从而加大了地方政府债务风险；从债务资金来源看，银行贷款、BT是政府性债务的主要来源，其中银行贷款、BT积累的政府负有偿还责任的债务分别为55252.45亿元、12146.30亿元，占比分别为50.75%、11.16%，政府或有债务分别为45934.94亿元、2617.21亿元，占比分别为65.57%、3.73%。融资方式单一，过于依赖于传统信贷渠道，不利于政府债务风险的分散和转移。为此国家下发一系列文件，其中《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；融资平台公司不得新增政府债务；金融机构不得违法违规向地方政府融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，等等”；《财政部关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务；自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，等等”。新政的主要目的，是通过剥离融资平台的融资功能、禁止土地储备抵押贷款、禁止企事业单位举借政府债务等措施，切割地方政府债务风险并

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进行有效控制。一系列政策的出台使得棚户区及旧城改造的融资模式受到各种限制。在此背景下，各城市和地区积极探索旧城改造投融资的新路径。

本文在深入分析旧城融资困境基础上，调研整理相关城市创新案例，探析案例城市投融资模式的特点与问题，提出当前政策环境下的旧城改造融资创新模式方向与路径。 2 新政下旧城改造投融资模式面临的困境

新政颁布后，旧区改造投融资面临的主要问题：一是棚户区更新改造的国开行政策性支持融资模式面临无法运行的困境；二是政府原有旧城土地收储抵押的融资模式运营存在困境。 2.1 国开行政策性金融支持的棚户区“三统一平台”融资模式亟需重构

棚户区改造PSL支持的政策性金融融资模式可简称为“三统一平台”，主要以政府平台公司运作为主，即“统一评级、统一授信、统贷统还”模式。一个省只设立一个省级平台公司，负责全省的旧城更新项目融资。对于二级市（县），只能通过省级平台公司（作为借款人）开展融资，省级平台公司承担对二级市（县）融资的统借统还责任。在操作中，省级平台公司作为债务承担的法律主体，从贷款资金发放到还本付息都负有直接责任，二级市（县）政府及市（县）级平台公司作为用款人负有用款和还本付息的实际责任。省级财政及省级平台公司与二级市（县）政府及市（县）级平台公司之间，往往通过《资金管理协议》，落实双方间贷款资金使用及还本付息的责权利关系（见图1）。

该模式下，投融资主体是省级平台公司，地方政府通过与省级平台公司签订《委托代建协议》，承诺以未来财务收入作为项目贷款还款来源。从而省级平台公司能够通过《委托代建协议》项目下权益进行质押的方式，向国家开发银行贷款。但是《关于开展银行业专项治理工作的意见》“46号”文出台之后，剥离了融资平台的融资功能，禁止企事业单位依托于政府信用举债，致使原来的“三统一平台”模式无法进行。 2.2 土地收储型旧城改造融资模式受阻

既有旧城改造项目大多以政府信用做背书融资，城投公司负责旧城改造投融资工作。由城投公司以收储土地作为抵押物从银行获得贷款，政府相关部门进行担保和贴息。而土地的出让收入是银行贷款的主要还款来源。

城投公司作为政府的代理机构，承担旧城改造的具体事务，成为直接的融资平台。此种模式不仅能提高改造的效率，而且有利于融资的完成。从政府的角度而言，城投公司可以较有效地配置资源，提高政府资源的整合和利用效率，大大加快了城镇化进程。从银行的角度而言，由于政府的介入和担保以及地方财政作为后盾，增加了城投公司的信用等级，因此有利于银行将钱投给城投公司。新政出台后，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，土地储备贷款受阻，致使原有依赖政府信用的土地收储型融资模式受阻。

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3 旧城改造投融资模式案例借鉴

解决上述困境的关键可以从两个方面来考虑，一是融资平台融资功能剥离，亟需在新政策背景下确定合适的投融资主体来替代融资平台；二是还款的收入来源单一，依赖于未来的土地财政，致使地方政府债务压力过大。新政策禁止企事业单位举借政府债务之后，亟需创新融资模式，激活全社会可调动要素，选择合适的开发主体，拓宽还款的收入来源。

为此，本文从投融资主体及开发主体角度选取国内旧城更新成功融资案例进行分析和借鉴。

3.1 广西梧州河东棚户区改造政府购买服务融资模式

政府购买棚户区改造服务属于政府分期购买服务的范畴，不列入地方政府债务；河东旧城棚户区改造项目是广西梧州市重点推动的棚户区改造项目之一，项目涉及拆迁居民2700多户，整体投资需要10.25亿元，面对巨大资金压力，梧州市创新工作思路，由市政和园林管理局（购买主体）与市属企业金鼎公司（承接主体）签订了政府购买服务合同；由金鼎公司进行整个河东旧城棚户区的拆迁补偿等工作；所需资金由该公司通过《应收账款质押合同》向国开行贷款；政府购买服务的采购资金纳入财政预算；梧州市市政园林局将在25年内分期将服务费用支付给企业；企业通过还本付息偿债资金专户向国开行还本付息（见图2）。

该模式的特点在于采购资金纳入政府财政预算，分期向企业支付服务费用，购买主体承担风险，而承接主体主要职责是履行合同，收取服务费用；国开行的贷款以承接主体的未来现金流为背书，切割了政府债务风险。

在推广过程中也存在一些问题，由于地方政府会出现“预算下达”“编制政府采购实施计划”“合理测算安排政府购买服务所需支出”等政府购买服务体系要求事项落实不到位现象，所以将会导致该类项目可能会因为没有明确的资金来源而无法如期纳入预算，进而会加大政府债务负担和财政风险。

3.2 包头北梁棚户区改造PPP融资模式

包头北梁棚户区是包头市乃至自治区面积最大的集中连片棚户区，项目结构复杂、建设周期长及资金缺口大等因素导致传统的“先拆迁，后安置”模式无法维继。为此包头市政府与开发银行联手，探索改造运作方式，编制系统性融资规划，大力拓宽融资渠道，做强多元化的投融资主体，综合运用多种金融工具，创新投融资模式，推进北梁旧城更新项目顺利实施。具体做法如下。

一是拓宽融资渠道，通过多元化融资融智，有效整合财政资金与市场化方式引入的社会资金和专业能力，成立公私合资的项目股份公司，做大做强投融资主体。同时负责整个项目的经营运作，为债权人提供基本的偿债基础以及为公司的股东提供基本的收益保障；二是创新融资方式，结合项目特点和客户需要，发挥开发性金融的引导作用，国开行充分利用银行债券和投