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关注油气管道安全管理 国外经验篇（上）

各司其职靠机制 沟通顺畅有规范

——关注油气管道安全管理·国外经验篇（上）

■吴宗之 王如君

美国是世界上拥有最多油气管道的国家。历史上，美国曾发生过数起油气管道泄漏的严重事故。1999年，华盛顿州贝林汉姆（Bellingham）发生的油气管道爆炸事故造成3人死亡，财产损失4500万美元；2000年，新墨西哥州卡尔斯巴德（Carlsbad）天然气管道爆炸事故，造成12名露营者死亡；2006年，阿拉斯加普拉德霍湾（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成约760万立方米原油流入环境敏感区域，污染了附近的冻土和湖泊。这些事故使美国政府对与管道安全有关的联邦法规进行了详细审查，修订法律法规，不断规范管理管道安全的政府和社会行为。

管理机制完善

美国将油气长输管道作为国家的第五大交通运输方式，并上升到国家经济和能源战略高度进行管理。多起油气管道的重大事故，促成了部门分工明确、权责明晰、政企沟通协调的管理体制和机制。

在油气管道的“全生命周期”中，美国在油气管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等各方面，均有明确的部门负责（见右图）。

●能源部能源监管委员会（FERC）

能源部能源监管委员会（FERC）负责跨国和跨州石油天然气运输管道的管理工作，对国际和州际大中型管道建设及运营企业的经济、技术和环保能力进行审查，对跨州管道建设的地点选择和放弃运营后的设施清除进行审查和监督，并对跨州管网运输公司的运输服务质量、数量、标准和服务费率进行审查和监督。

●国土安全部（DHS）运输安全管理局（TSA）

美国国土安全部（DHS）是管道安全管理的领导机构。DHS下设的运输安全管理局（TSA）管道保护处（PSD）负责全国危险液体和天然气管道的保护工作。

●美国交通部管道安全办公室（OPS）

美国交通部（DOT）管道和危险物品安全管理局（PHMSA）下设管道安全办公室（OPS），是美国唯一一个专门负责管道安全监管的部门，是美国联邦管道运输管理的执行机构。

自1997年以来，OPS开始在管道路由经过的“高风险”区域推广实施管道“完整性管理”模式，对管道进行风险评估。

●其他相关监管部门

国家运输安全委员会（NTSB）：主要负责事故调查，提出预防同类事故的建议，并提交调查报告，为美国各州的事故调查提供帮助。

土地管理局（BLM）：负责能源管道通行权的许可和补充，并与OPS开展合作，协调管道维护和许可审查问题。

美国环境保护署（EPA）：负责油气管道泄漏导致环境污染事故的处置和管理，审查油气管道建设项目的环境影响评价。

●国家统一管道地图系统（NPMS）

美国建立了国家统一管道地图系统（NPMS），作为国家制定管道检测计划、安全管理和应急响应的重要决策支持工具。该系统包括州际或州内天然气和危险液体管道输送、LNG装置及危险液体接卸储罐等的相关地理空间数据及其属性。

●国家管道统一呼叫中心（“811”电话）

根据2002年颁布的《管道安全改进法案》，美国设立了国家管道统一呼叫中心（“811”电话），要求施工方拨打“811”电话，并与管道运营商进行沟通，共同制定管道的安全保护措施，以避免施工引起管道意外事故。

●联邦和各州合作监管模式

联邦与各州在责任分配方面主要概括为：联邦主要负责管道安全相关法规的制定、公布，并要求各州严格执行。

在州际管道监管方面，联邦管道法规具有独有的联邦法律效力，规范州际管道管理。OPS可以授权某一个州作为其代理负责检查州际管道，但同时保留法规的执行责任。

企业职责明晰

美国管道行业实行完全市场化模式，管道公司从能源公司独立出来，仅提供运输服务，而不从事油气商品的买卖。管道公司提出新建管道的路线或地点，必须报FERC进行审查和审议，同时管道公司必须研究一些可替代的路线或地点，以避免或减少对环境的破坏，FERC或其他评估者会对这些计划进行修改。此外，管道公司停止管道的使用和运营时，需要报FERC审批。

在美国，管道公司必须为第三方提供公开、无歧视的运输服务，管道收费方式由管道公司与客户共同确定，监管委员会只需批准即可。为了保证第三方公开准入，美国禁止管道公司和经营油气其他业务的公司（通常是指油气生产商或销售商）之间存在交叉所有权。

在FERC组织的价格听证会上，管道公司需提供详细的成本和管道运输服务等级方面的资料，证明管道运输价格的合理性与无歧视性。

管道运营商在管道安全方面的责任有：可靠系统的设计，选择和使用合格的材料，正确的施工，彻底和充分的检查、测试、保养和维修，连续监测和控制，泄漏检测，由经过培训且合格的工人进行操作，实施预防损害的最佳做法，识别和降低风险，做好应急响应的准备。

此外，管道运营商还要承担其他相关责任：管道维修、完整性管理、运用高科技手段加强监控、开展应急救援、发动公众参与。为了增强公众安全意识、加强环境保护、预防管道被破坏，大部分管道公司都加入了美国地下管线设施联盟（CAG），共同加强管道保护工作。

安全法规健全

1968年

《天然气管道安全法案》

1979年

《危险液体管道安全法案》

这两部法案是美国最早制定的专门管理管道安全的联邦法律，授权交通部负责管理油气管道的设计、建设、运营、维护保养及对油气溢漏事故的应急救援培训工作。

1988年

●管道安全再授权法案》

该法案规定建立油气管道突发事件和油气溢漏事故的应急协作机制。

1992年

●《管道安全法案》

该法案提出加大交通部对油气管道的监察力度，要求对高密度人口居住区域的高敏感环境进行识别，规定对危险油气管道破裂技术进行评估和使用。

1996年

●《管道安全和合作法案》

该法案规定建立风险管理示范项目，设立最低安全标准和操作人员资格认证标准。

2002年

●《管道安全改进法案》

该法案是美国提出实行管道“完整性管理”模式的最重要的立法，规定油气管道运营商在“高风险”区域进行风险分析并执行一体化管理程序，要求在10年内对所有“高风险”油气管道区内的初期管道进行完好性评估。

●2002年

《国土安全法案及国家保安总统令》

该法案授权国土安全部调动整个国家力量保护重要基础设施和关键资源，能源部确保国家能源安全，交通部和国土安全部在所有运输安全和基础设施保护问题上分工协作。