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南京国民政府时期安徽地方财政研究(1927-1937)

法定意义上的“地方财政”是分税制财政管理体制实行的结果。分税制财政管理体制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上,主要按税收来划分各级政府的预算收入,各级预算相对独立,负有明确的平衡责任,各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。公共财政是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于提供公共物品和服务,以满足社会公共需要的分配活动或经济行为。根据公共财政理论,公共产品的受益范围具有层次性,并且不同层次的公共产品由相应层次的政府进行提供会更有效率；因此,为了保障各级政府对公共产品和服务的提供,必须赋予其相应的财权。在这种情况下,分税制财政管理体制就成为建设公共财政的制度保证。在中国古代中央集权的体制下,地方上并无法定财权,也就没有真正意义上的“地方财政”概念。19世纪中期以后,清朝地方督抚在镇压太平天国的过程中逐步壮大,渐渐突破了中央的掌控,“地方财政”的萌芽随之出现。关于分税制财政管理体制的设想和尝试也出现在这一时期,但是,在民国初年中央权势衰微以及各地军阀武装割据的状况下,只能流于形式。直到南京国民政府成立之后,分税制财政管理体制才得到落实。然而,南京国民政府实行分税制财政管理体制并非真正着眼于公共财政建设的需要,而是作为中央集权的手段；为了政治安全,中央始终不肯下放过多的财权。此外,在实行分税的时候,只是简单地划分了“中央”与“地方”,并没有具体划清“省”与“县”之间的收支关系。在这种情况下,省政府依靠政治上的优势地位,掌握了地方财权,而县政府尽管事

务繁杂,却没有明确的收入来源,只能依靠附加税度日。这也就导致了“财权上移,事权下降”,由此造成了县级财政困难,并导致附加税的不断升高和苛捐杂税的进一步泛滥。安徽省位于长江中下游,临近国民政府首都南京,在全面抗战爆发之前,基本上处于中央政府的有效管辖之内。在分税制财政管理体制之下,田赋正式成为地方上的法定收入来源,这项收入约占安徽地方财政收入的30%；进入1930年代,饱受诟病的厘金制度遭到裁撤,牙税、牲屠税等传统税目也得到整顿和归并,以营业税为主体的工商税收体系逐步建立起来,并成为仅次于农业税之外的第二大收入来源。债务收入、非税收入和中央补助款也在安徽地方财政中扮演着各自的角色。与此同时,地方上的预算、会计和金库制度也相继得到建设和完善,财务行政方面取得的成绩有力配合了财政现代化的进程。然而,这一时期,财政制度上的进步并不能掩盖实际执行中出现的种种问题：在财政收入方面,表现为“变相厘金”复活,各种附加和苛捐杂税严重泛滥,特别是中国历史上曾经反复出现的“黄宗羲定律”更是不断重演,给广大人民带来了沉重的负担。在征收过程中,各级官员和税吏假公济私,浮收勒索；地方上的土豪劣绅和保甲长也乘机为非作歹,鱼肉乡里,进一步加剧了农村地区的经济凋敝和贫富分化,并破坏了乡村社会传统的认同体系,在一定程度上为1950年前后的土地改革的顺利开展埋下了伏笔。在财政支出方面,表现为行政费用规模庞大,政府在公共事务上的投资严重不足。这一时期,为了消灭反抗势力,中央财政在军费方面投入了巨额开支；地方各省也在行政、司法、治安、教育乃至公路建设方面等进行

相应地配合。在这种情况下,财政支出不仅没有在社会公共服务方面取得明显进步,反而压制了公共诉求,强化了专制统治。因此,笔者认为,在南京国民政府时期,安徽省地方财政尽管在财务行政等配套制度上有所完善,在收支规模上有所扩大,并在教育文化、经济建设等个别领域实现了一定程度的发展。但是,就整体性质而言,这一时期的安徽地方财政,与北洋时期相似度极大：不仅是财政长期处于困境,而且财政损失和人民负担严重,财政的非公共性色彩浓厚。财政是政治的晴雨表；这一时期中国的财政问题,归根结底还是由于政治不良。南京国民政府时期,地方当局在很大程度上仍然延续了古代政府那种“权力大,责任小”的状态；在这种权责严重不对应的状态下,不仅公共财政得不到发育,而且整个社会呈现出“既无福利,又不自由”的景象。因此,在当今建设公共财政的过程中,需要政治等层面的配套发展。在这个意义上,只有坚持政治上的权责统一与公平正义,才能为公共财政的建设提供保证,也才能让经济发展的红利真正惠及人民。