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从土地财政向公共财政的制度嬗变

作者：罗文岚

来源：《桂海论丛》2013年第01期

摘 要：分税制以来的财税体制决定了地方政府倚重土地财政的运行模式，推动了上一轮经济持续走高，但导致了土地资源的浪费和房地产泡沫，也存在着巨大的财政风险、金融风险，并不是一种科学发展的模式。应该按照公共财政的特质要求理清土地财政的制度调整思路：建立健全统一的、稳定的财政收入制度；调整优化财政的公共支出结构；建立健全科学化、法治化的财政管理体系；构建公开、民主的财政决策制度，以此促成土地财政向与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体系的嬗变。 关键词：土地财政；公共财政；地方政府

中图分类号：D912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）01-0119-05

何谓土地财政，学界尚无统一规范的定义。笔者认同这样的观点：土地财政特指在我国城市化发展进程中，地方政府为增强本级政府可支配财力，以土地为载体开展的理性自发逐利行为，并严重依赖此项收入来维持政府的正常运转和进行城市建设的现象［1］。近年来，地方政府土地财政运行模式愈演愈烈，其成因复杂，利弊互现。出路何在？本文拟通过对地方政府土地财政构成的分析，研究地方政府相应的财政行为策略及其风险，进而按照公共财政的特质要求厘清土地财政的制度调整思路。

一、我国地方政府从土地获得财政收益的构成 （一）地方政府从土地获得的税收收入

1994年实行分税制后，地方政府从土地获得的直接相关的税收主要包括耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税等［2］。地方政府从与土地间接相关行业获得的税收收入，主要包括与土地出让及开发相关的上下游产业，如建筑业、房地产业的营业税等。这些税收属于政府预算内财政收入。 （二）地方政府从土地获得的非税收入

地方政府从土地获得的非税收入根据其是否列入预算分为预算内非税收入和预算外非税收入。土地出让金是土地非税收入中数目最大的项目。分税制改革明确了土地出让金归属于地方政府，列为预算外财政收入，但自2007年起，中央要求土地出让金收支纳入地方预算，建立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。新增建设用地有偿使用费也属于非税收收入。2007年起，新增建设用地土地有偿使用费在原有基础上提高一倍，仍实行中央与地方三七分成的体制，地方政府所得一律全额缴入省级国库。

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地方政府从土地获得的非税收入，还包括其他近十多种的收费收入。如从土地征收到土地出让再到土地规划建设各个环节，需要缴纳的费用包括：（1）土地部门征收的费用，如耕地开垦费、房屋拆迁费、新增建设用地有偿使用费等；（2）财政部门征收的费用，如土地使用费、土地租金；（3）其他部门征收的费用，即与农业、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门相关的费用。这些收费有的纳入部门预算，有的由政府自行管理［3］。 （三）地方政府的土地融资收益

为了规避人民银行不允许地方政府直接从银行贷款的规定，地方政府的应对办法是成立各种政府性公司，为城市的基础设施投资、大宗项目投资进行融资贷款，获得贷款的工具就是政府储备的土地。这部分由土地抵押所带来的隐形收益长期被人们忽视。 二、地方政府土地财政策略的风险

在现行财税体制下，“一级政府，一级事权，一级财权”的规则使得各级地方政府存在着追求本级财政利益最大化的目的。当规范、正式的地方税收增长难以弥补支出的增长时，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力［4］。因此，地方政府收入的重点愈来愈从预算内转到预算外；从预算外转到非预算；由依靠企业变为依靠土地征收；由倚重“工业化”变为倚重“城市化”，最终形成地方政府对土地财政过度依赖的局面，进而带来一系列的后续风险。

（一）地方政府依赖于房地产等行业获得预算内税收的增长，地方财政收入结构不合理 分税制后，地方政府能够扩大收入的税源途径除了增值税分享部分，及中央政府承担的出口退税（2004年起略有变动）外，更立竿见影的方式是扩大地方可独享的税收来源。从前述我国现行的土地税种来看，土地直接税收额小、名目繁杂、且征税成本高，对地方财政的贡献很小。并且，土地税收主要集中于农地转为建设用地环节，从土地保有环节获得的税收很少。所以，能快速增加财政收入的房地产业和建筑业营业税成为地方政府积极开掘和扩大的税种。中国土地政策改革课题组的调查研究显示，在东部一些发达县、市，这两项税收是地方税收中两个增幅最大的行业，增幅高达50%至100%。占到地方税收的37%以上。后起的西部地方政府同样也选择了这样的发展模式［5］。全国各地都在“经营城市”的口号下，不断扩张城市规模，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，以此带动建筑业和房地产业及其下游行业如水泥业、钢铁业、玻璃业的蓬勃发展。但房地产业的过度市场化使之成为暴利行业，甚至一些服装企业、家电企业也纷纷转行投机，房地产泡沫越吹越大。而与此同时，地方政府无暇顾及扶持实体经济，调整产业结构和转变经济发展方式，没有真正形成持续而良好的地方政府收入结构，城市发展活力将不断透支，经济健康运行的系统性风险将进一步加剧。 （二）地方政府通过无节制的土地征收获取预算外的收入，土地资源浪费严重

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地方政府的财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金三大部分组成。近年，随着中央政府收费管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。地方政府更偏爱于能够灵活操控、不受权力机关制约的预算外资金，其中，土地出让所得的收入最为举足轻重。据中国社科院发布的《中国财政政策报告（2010-2011）》，土地有偿使用收入占全口径财政收入（即预算内收入与预算外收入之和）的比重，已由1998年的3％上升至2008年的11％，是财政来源中上升最快的一种。

在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50—70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，甚至不惜顶风违法用地，无视耕地保护责任和失地农民利益。2011年，国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告坦陈：“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标，有的省份耕地后备资源不足”；“13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关，如四川省简阳市人民政府2008年至2009年间以政府常务会议纪要形式违法批地1081.35亩；贵州省盘县人民政府2010年1月违法批准贵州省首黔资源开发有限公司建设盘县煤钢电一体化循环经济项目建设用地3343.5亩。

（三）地方政府通过土地融资“以小搏大”，金融、财政风险加剧

地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项民生资金支出，也形成了越来越多的地方债务和庞大的融资利息偿还金。经测算，东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资［6］。国家审计署2011年审计结果也显示，截止到2010年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。

土地融资在城市扩张和“土地财政”膨胀中确实起到了杠杆作用，但其前提是土地储备的可持续性和土地价格的不断上涨。但世界上没有只涨不跌的市场，一旦土地市场辉煌不再，政府财政收支平衡就面临着巨大压力。这两年，在中央楼市调控政策的高压之下，一些地方政府仍试图松动限购政策，也说明楼市入冬对地方财政的影响颇大［7］。此外，从土地供应到房地产开发到居民购房消费，资金链环环相扣，最终风险都集中于银行，危及银行体系的稳定运行。亚洲金融危机、美国次贷危机等等都是前车之鉴。而从我国土地财政的风险累积程度来看，这一风险也已日趋显露，不容忽视。 三、土地财政向公共财政转变的政策制度路径

我国地方政府的土地财政行为策略是在财政体制不健全、法治缺失时的必然选择。早在1998年末，全国财政工作会议确立了构建公共财政基本框架的改革目标，党的十五届五中全会、十六大和十六届三中全会都明确提出要健全公共财政体制。所以，按公共财政的要求调整