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论行政立法中的公众参与制度

作者：唐 炜

来源：《法制与社会》2010年第16期

摘要随着社会经济的发展,在当今社会行政立法已经成为一种各国立法的重要手段,行政立法的目的就是要为人民谋取更大的福利。当前,我国行政立法制度存在民主性不足、透明度不够、构束性不够等问题,如何完善行政立法的公众参与制度是使行政立法符合公众利益的关键。本文指出分析和研究我国行政法的立法理论与实践可以看出,公众在行政立法过程的利益表达需要规范性的依据,而且在行政立法过程中必须建立有效的公众利益表达机制。 关键词行政立法 公众 参与制度

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-044-02

一、《广州市人大常委会讨论决定重大事项办法》引发的思考

据《羊城晚报》2010年1月1日报道,2010年1月1日正式实施的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》中明确规定,广州11项民生大事都将由人大及其常委会行使决定权。对于政府越权作出的行政决定,人大常委会还可以依法撤销。

广州人大常委会率先进行改革,此举动自有原因。去年广州欲建2000吨垃圾焚烧发电厂,动机无可挑剔,但涉及选址问题,引发民众强烈反响。争议与反弹不断,一时间,民众维权和政府维稳,二者险些迎头相撞,令人忧心。最后政府从善如流,发起全社会大讨论,转而寻求问计于民。 一触即发的社会冲突得以初步化解,但地方人大立法与公众利益的权衡应该被提上议事日程。特别是现在中国正处于社会转型期,这是中国的经济发展的黄金期,但也是各种社会矛盾的凸显期。立法机关及政府在立法过程中应自觉接受公众的监督,充分权衡各方利益,才能有效的避免立法疏漏和失败。而如今在我国,群体性事件频发的现实昭示着公众的利益表达缺乏一些制度化的路径,即使公众能够表达伸张其愿望和利益,他们在行政立法方面的影响力也及其微弱。

二、我国行政立法中存在的公众参与问题

随着社会的发展进步和法制的逐渐健全,我国的行政立法程序有了很大变化,公众参与也逐渐发展起来,但是公众利益表达的渠道还是十分有限,公众参与利益表达的机制仍然是一个薄弱环节。在我国,公众在参与行政立法的过程中存在以下缺陷:

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首先是民主性在公众参与行政立法中的体现不够。中国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家,民主是社会主义本质的体现。强调公众参与行政立法中的民主性对于行政立法监督机制的完善具有重要作用。公众参与行政立法的实质权力是知情权、立法动议权、表达权以及监督权等一系列权利的总和。公众参与行政立法的过程应该是一个连续的双向地交换意见的过程,在这个过程中可以增进公众了解政府机构、事业单位和私人公司等所负责调查和将解决的各种问题的了解。在我国,充当行政立法主体的仅仅是国家行政机关(即国务院、各部委及其地方各级行政机关)而缺乏公众的广泛参与,这与我国民主的广泛性和真实性是相违背的。在行政立法过程中缺失了公众通过民主选择而进行参与立法的环节,因而公众的利益常常被忽视。

其次是行政立法中的透明度不够。我国法律对于有关公众参与的程序的规定含糊而笼统,对于公众参与立法程序的规定不够具体和明确,对是否采纳公众意见没有明确规定。公众参与的范围并不明确,似乎公众可以参与所有的行政立法领域,但实际上公众是否能够参与取决于行政机关的自由裁量权。处于社会转型时期的中国,行政机关的职权、职责正在逐步被规范化。行政机关运用自由裁量权所承担的行政责任越来越体现服务型政府的要求。尽管如此,在行政立法中公众意见是否能够引起行政部门的足够重视还是一个有目共睹的问题。

再次制约机制存在缺陷。随着社会经济的发展,政府职能越来越强化,社会关系也日趋复杂化,难免会出现行政机关越权立法、违宪立法的情况,这直接给公民和社会造成了严重的危害。因此,为了保护公民和其他法人的合法权益不被侵犯,防止行政机关滥用立法权,有必要对行政机关进行监督和制约。我国的《立法法》中没有明确规定公民的参与程序和参与途径。 三、行政立法中公众参与机制不足的原因

在我国,公民参与的制度环境由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章、规范性文件和领导讲话等构成,但是在行政立法方面规范和完善公众参与机制的制度相对不完善。公众在行政立法过程中参与机制不足既有制度方面的原因,也有非制度方面的原因。

制度方面:对于行政机关来说,我国行政立法监督制度不健全,对行政机关的权力约束不足,自由裁量权使行政机关在很多时候不受法律的制约。在行政系统内部的各个部门,很多职位的职权和职责界限模糊,在经济理性人的利益驱动下,每个具体部门为了自己的私利,常常侵犯公众利益达到权力寻租。在传统官僚制的影响下,我国行政机关按照从上级到下级的级层工作方式展开工作,在现在这个开放的信息社会中往往处于被动地位,这也在很大程度上限制了公众的参与。对公众来说,大部分行政机关处于一个闭合的行政系统中,很多信息没有向社会开放,因此公众参与行政立法缺乏充足的信息。这在制度上是一个极大的缺陷。其次,在我国,由于行政机关是行政规则和决策的制定者,缺少公众参与行政立法的途径和制度,这样在整个社会就缺乏一种保障公众有效参与行政立法的机制。

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非制度方面:我国正在处于由传统社会向现代社会的转型时期,整个社会的公民意识还很薄弱,随之带来的问题是我国的市民社会发展不健全,社会和利益组织化程度很低,这也严重影响了公众政治参与的规模和效果。

正是由于这些因素的存在,目前我国在行政立法方面的公众参与还存在很多问题。 四、在我国如何实现行政立法中有效的公众参与的对策建议

加快我国行政立法中的公众参与制度的健全和完善,是我国行政管理体制一项重要任务和挑战。随着社会经济的发展,我国政府有必要不断在实践中完善和推进行政立法中的公众参与建设,促进我国法治政府和服务型政府的实现。

第一,完善政务公开制度,提高政府行政立法的透明度。我国政府在逐步实施政务公开,特别是随着互联网技术的发展,政务公开也越来越重要。政府是行政立法的主体,政务公开制度有助于公众了解政府意图和行为,促进公众掌握足够的信息去参与行政立法过程。比较国外的政务公开制度,我国的政务公开存在很多问题,如:没有形成统一完善的公开平台,在网络渠道方面还存在封锁某些信息的情况。

第二,在立法上加强政府与公众的有效沟通。在国外,公众参与行政立法有比较好的经验。在立法上加强政府与公众的有效沟通,能够实现政府和公众的双赢。有效而充分地沟通能够提高政府制定法规的质量,公众积累在参与行政立法中的经验,增强对国家法律法规的认同,促进行政立法的完善。

第三,加强政府信息公开制度的建设。2007年1月17日,国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例规定,行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。行政立法涉及了公民、法人等的切身利益,也需要公众广泛知晓,该条例有助于提高政府决策的透明性和民主性,也有助于促进行政立法中的公众参与。信息公开条例的公开是一大进步,但在现实生活中,信息公开制度的实施还存在很多问题。政府信息公开制度的建设依然任重而道远。

第四,设立政府立法档案建设平台。美国档案信息建设的经验就是,在政府部门的法治机构建立专门的立法信息档案建设小组,他们的职责就是负责向社会公众和相关人员收集和发布立法信息。该机构业务上应具有专业性,这样有助于公众对立法信息的了解和参与行政立法。法治政府和服务型政府是现代政府建设的基本理念,吸收国外政府立法的经验,完善行政立法中的公共参与制度,对于现在公民社会的形成和法治社会的健全意义非常重大。