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中美三个联合公报的法律性质研究

【摘 要】作为中美关系健康发展的基石，中美间的三个“联合公报”扮演了重要角色。但长久以来，中美两国对三个联合公报的法律性质存在较大争议。本文阐述了了中美两国对三个联合公报性质的认识，并简要提出了针对该问题的解决对策。

【关键词】《上海公报》；《建交公报》；《八·一七公报》；中美关系；条约 一、导论

二十世纪七十年代初期，中苏关系持续僵化，美国在深陷越南战争泥淖的同时又要面对苏联在亚洲的急剧扩张。世界外交形势的风云变幻使得中美两国都认识到必须求同存异，以谋共赢。1972年，尼克松总统访华，中美关系朝着正常化的方向发展。此后，中美两国在一些涉及双方核心利益的问题上逐渐形成共识，签署发布了三份联合公报，分别为：1972年中美《联合公报》（下文称“上海公报”）、1979年《中华人民共和国与美利坚合众国建交公报》（下文称“中美建交公报”）以及1982年中美《联合公报》（下文称“八·一七公报”），即著名的中美三个联合公报。

中美三个联合公报的重大意义是不言自明的，它们长期以来被视作两国正常交往的基石。然而，中美两国长期以来对三个联合公报的法律性质无法达成一致。美国方面宣称三个联合公报不属于条约或协定，仅是一项联合声明，并长期以此为挡箭牌，为其在台湾问题上屡屡不遵守诺言的行为寻找借口。而中国方面对这一问题的看

法恰恰相反。虽然中国官方从未在公开场合对三个联合公报的法律性质进行过明确的说明，但《上海公报》同《建交公报》均被收录于《中国人民共和国条约集》之中，这从一个侧面反映出中国政府认可中美联合公报的条约性质。中国学界对这一问题的看法意见也相对统一，认为中美三个联合公报部分或全部具有条约性质。 那么，对于三个联合公报的法律性质，中美两国是如何认识的，其理由又有哪些，又应如何评价？本文将对此进行论述。 二、中美两国对三个联合公报法律性质的认识 （一）美国对三个联合公报法律性质的认识

美国国内对三个联合公报法律性质的认识存在两种主要观点： 一种观点认为三个联合公报的性质是“总统的行政协定”。这种观点承认三个联合公报的内容涉及中美两国的权利义务，但不承认其构成国际法上的约束力。因为，根据美国宪法第二条第二款的规定，所谓“条约”，“必须经过和根据参议院的建议和同意，并得到该院出席议员三分之二的赞同，（总统）享有缔结条约之权。” 而中美间的三个联合公报，均是由美国政府同中国政府磋商后签署发布的，未经过美国宪法规定的程序批准。这使得以美国国内法的视角审视，中美三个联合公报在缔结程序上的确存在硬伤。因此，美国方面认为，美国总统在未经法定程序的情况下，不具有缔结“条约”的缔约能力，因此三个联合公报仅仅是美国政府的行政行为。 另一种观点认为，三个联合公报的性质是“政策声明”。因为三个联合公报并未就双方的权利义务达成一致的意思表示，仅仅反映

了美国政府的政策走向。持有此种观点的人士认为，中美双方对三个联合公报中的诸多核心问题，认识很不一致。举例来说，《八·一七公报》的中文译本进行了如下表述：“……，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，……，美国承认中国关于彻底解决这一问题的一贯立场。”然而，在《八·一七公报》的英文版本中，“承认”一词相对应的英文用语为“acknowledge”，准确的翻译应为“认识到”， 表面上看差异不大，但仔细思考却发现意义迥然不同。“认识到”强调的是尊重，而“承认”强调的是赞同。这种典型的“各说各话”的情况，难以构成条约所要求的“意思表示一致”。 除以上两种观点之外，美国国内还存在两种从侧面否认三个联合公报条约性质的观点：第一，美国国会和美国政府均公布有条约集，而三个联合公报并未收录至其中；第二，中美三个联合公报并未在联合国秘书处登记，而根据联合国宪章第102条的规定，这种条约的登记是成员国的强制义务，因此可证明中美三个联合公报并不构成条约。

（二）中国对三个联合公报法律性质的认识

中国国内一般肯定中美三个联合公报的条约性，少数学者认为《上海公报》不构成条约，仅《建交公报》与《八·一七公报》构成条约。中国学者一般是从国际法法理出发，对条约的构成要件进行分析，从而得出中美三个联合公报构成条约的结论。 《维也纳条约法公约》对条约进行了如下定义：“国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项

以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何”。“条约”的构成要件应包括如下四点：①它是缔约方一致意思表示的体现；②它由国际法主体所缔结；③上述一致的意思表示旨在确立、改变或废止缔结方的权利与义务；④它依据国际法所创设。

由于中美三个联合公报的缔约方均为国际法基本主体——国家，且三个联合公报均体现了一般国际法意义上的权力与义务，且上述权利和义务由一致的意思表示设立，因此其构成条约。具体而言，在《上海公报》中，虽然中美两国通过分别声明己方立场清晰地展现了中美双方在部分国际和地区问题上的分歧，但这并不妨碍中美双方在影响两国关系的核心问题上达成共识，以最为关键的台湾问题为例，中国坚持了其一贯立场，强调“解放台湾是中国的内政，别国无权干涉”； 美国则“重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心”，“确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标”。这表明了中美两国在“台湾问题”的解决方式上达成了共识。特别是考虑到之后的《中美建交公报》明确指出“重申上海公报中双方一致同意的原则”，我们可以认定上述“一致的意思表示”应是确切存在的。在《建交公报》中，美国明确地表示其“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，“承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。这充分表明中美双方形成了一致的意思表示。而在《八·一七公报》中，美国在逐步减少对台销售武器方面作出的承诺，也应视作与中方达成的旨在确立、改变或废止缔结方的权利与义务的一致的意思表示。

由此，中美三个联合公报均应构成条约。 （三）评价

客观来说，中美两国对联合公报的认识都是存在合理之处的。但是，部分人士依据美国国内法，宣称三个联合公报不具有约束力，不产生国际法上的权利义务则是大错特错的。

首先，在美国国内法的语境下思考，三个联合公报作为“总统的行政协定”具有约束力。美国宪法所称的“条约”，其缔结程序非常严格，不利于美国灵活地发展对外关系。因此，在司法实践中，美国发展出了“国会的行政协定”与“总统的行政协定”两种特殊的缔约形式。二者的主要区别在于“总统的行政协定”缔约程序更加便捷，行政色彩更显浓厚。美国司法判例对“国会的行政协定”的效力作出了明确的裁判。1937年的美国诉贝尔蒙特案与1942年的美国诉平克案确立了行政协定无须参议院的介入对州法有约束力的原则。当然，就“总统的行政协定”的效力问题，目前美国国内法院尚未给出明确的司法判例，有待进一步明确。但必须看到的是，从美国官方公布的国际协议看，行政协定所占比例高达90%以上。在这样的情况下，以三个联合公报是“行为协定”为由否认其效力，将极有影响美国处理与其他国家之间的条约法关系。 其次，就美国政府宣称的三个联合公报仅为“政策声明”问题，笔者认为这种说法非常牵强附会。一方面，从语义角度分析，美国与中国的联合声明所使用的词语都为“statement”，如果美国在签署发布三个联合公报的时期，仅仅是以“政策声明”去看待的话，