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中部地区农村土地承包经营权有偿退出机制研究

作者：陈帅鹏

来源：《山西农经》2017年第06期

摘 要：农村土地承包经营权有偿退出制度改革是农村发展适度规模化经营、解放农村生产力的必然举措，中部地区作为我国农业发展的核心区域，其论证、构建、完善农村土地承包经营权有偿退出机制显得更为必要和迫切。有序、高效、可行的农村土地承包经营权有偿退出机制必须符合土地承包经营权供求双方的需求，因此文章基于供求双方的需求视角，探索建立以农户需求为基础、以组织（含个人生产大户）需求为支撑、以政府扶持为保障、以社会监督为补充的“四位一体”农村土地承包经营权有偿退出机制，以期促进农村经济持续繁荣。 关键词：中部地区；土地承包经营权；有偿退出

文章编号：1004-7026（2017）06-0016-02 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A 1 中部地区农村土地承包经营权有偿退出的背景与意义

十一届三中全会后，家庭联产承包责任制将土地集体所有权与农户承包经营权分离，“两权分置”的制度设计实现了农民多劳多得的效率原则，极大地促进了农村生产力的提升；十八届三中全会以后，中央出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，主要是将农户的承包经营权分为承包权与经营权，“三权分置”的本质是进一步优化农村土地资源配置，从制度设计层面促进农村生产力的再一次飞跃。本文基于供求双方的需求视角，探索构建一个两方博弈、多方协调的多层次、立体化农村土地承包经营权有偿退出机制，最终促进农村土地的有序、合理流转，再次为解放农村生产力提供理论参考。 2 中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性探究与可行性分析 2.1 中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性探究

众所周知，家庭联产承包责任制通过将所有权与承包经营权的分离，形成一种多劳多得的农村生产机制，激发了广大农户的积极性，从而促进了农村经济的飞速发展，并为我国工业化的发展提供了极大支持。迈入21世纪，随着城乡二元户籍制度改革进程的持续推进，农村劳动力基本实现了自由流动，从而出现两大现象：第一，由于碎片化经营模式难以获得规模化收益，中部地区大量青壮劳动力为了获取更高的收入，迈入东部地区的大城市务工，成为“农民工”，部分农村剩余劳动力通过自己的努力还是实现了自己的“城市梦”，即农村剩余劳动力市民化，这一点在中部地区表现的尤其明显；第二，农村逐渐成为空心村，大量良田耕地被撂荒，与此同时是逐年增长的粮食进口，国家粮食安全问题日益严峻。在此背景下，农村发展适

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度规模化经营，提升农业生产的效率与利润空间是促进农村繁荣、维护粮食安全的关键性举措，而实现农业适度规模化经营的前提与基础就是土地承包经营权的有偿转让机制要顺畅，由此中部地区农村土地承包经营权有偿退出的必要性非常明显。 2.2 中部地区农村土地承包经营权有偿退出的可行性分析

毫无疑义，要探究中部地区农村土地承包经营权的有偿退出机制，首先必须明确中部地区农村土地承包经营权有偿退出是具有可操作性的。首先，中部地区的不像长三角与珠三角寸土寸金，农户有将土地经营权流转出去的意愿，由于长期不务农，导致土地的撂荒，且造成土地肥力丧失，浪费耕地资源，农户有进行承包经营权有偿退出既能维持土地的肥力，还能提升自身的收入，因此农户有土地承包经营权有偿退出的需求；其次，从中部地区的企业、团体等组织的视角来看，中部是发展大农业最好的区域，为了获取规模化经营的技术外溢与成本降低，他们是有积极性来获得农村土地经营权的，以期实现自身的资本逐利要求；再者，从中部地区的地方政府视角来看，地方政府要加速推进农业生产现代化进程，首先是要实现机械化作业，而机械化作业的基础就是要适度规模化经营，除此之外中部地区新兴城镇化的建设进程必须加快，且需要大量的劳动力，由此更要积极推动农村剩余劳动力的市民化，因此政府也有推动土地承包经营权有偿退出的积极性。从市场各方面的主体来说，由于各方都存在着相关动机与目标，由此中部地区农村土地承包经营权的有偿退出是具有一定的可行性的。 3 中部地区农村土地承包经营权有偿退出的机制设计

长久以来，学术界关于农村土地承包经营权的性质判断难以统一认识，主要包括劳动关系说、债权说和物权说三种论调，文章认为物权说是符合当前农村土地流转实际情况的观点，由于本文讨论的重点在于农村土地承包经营权有偿退出的机制设计，故对此不再赘述。 3.1 农村土地承包经营权供应方与需求方的需求分析

3.1.1 农村土地承包经营权供应方的需求分析。农村土地的承包经营权是农民安身立命的根本，既是其丧失城市就业机会后的最后收入来源保障，又是其在农村社保体系不健全背景下的社会保障屏障，虽然许多农村剩余劳动力外出务工，但是土地依旧是其生存与发展的最后保障。因此，从农户的角度来看，虽然他们具备农村土地承包经营权供给的动机，但是要想真正提升其参与土地承包经营权有偿退出的积极性，必须要解决其收入来源（就业）与社会保障问题，这是真正实现农村土地承包经营权有偿退出有序化、可持续化的根本。

3.1.2 农村土地承包经营权需求方的需求分析。从农村土地承包经营权需求方的角度来考虑，各类组织（个人生产大户、企业、集体等）承接农村土地承包经营权首要的出发点是：通过土地的适度集中来发展规模化经营，最终获取盈利。第一，政府层面要允许农业适度规模化生产，否则各类组织是不具备规模化经营的积极性；第二，土地的适度集中需要大量的资金，这就需要政府的资金扶持，从当前的实践经验来看，商业银行体系对于涉农信贷的积极性不高，故而更加需要政府的信贷支持；第三，农业生产的周期长、风险较高，农村土地承包经营

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权的承接方必须能得到政府在科技、补贴、农业保险方面的支持与扶助，能使得企业的盈利预期较强，这是各类组织愿意积极参与农村土地承包经营权有偿转让的前提与基础。 3.2 供求双方磋商实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性分析

在缺乏第三方介入的背景下，仅依靠供求双方磋商实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性较低，原因有四个方面：第一，农村土地承包经营权比较分散，供应方的分散化增加了供求双方沟通合作的成本与难度，并且很有可能由于少数供应方的不同意造成土地无法连片、连块规模化生产；第二，通常来说，土地承包经营权的需求方社会地位较高，各方面资源比较丰富，由此其处于一个强势地位，因此不排除其使用强势手段来实现农村土地承包经营权的有偿退出，这无疑损害了公平、自愿的原则，最终容易激化人民间的矛盾，最终不利于农村的稳定；第三，缺乏第三方的协调，土地承包经营权的需求方也可能会出现恶性竞争，在极端情况下甚至会选择“损人不利己”的竞争策略，从而使得农村土地不能连片、连块开发，最终影响规模化生产；第四，农村土地承包经营权有偿退出是一个系统性工程，农户的就业与社会保障、各类组织的信贷需求与政策倾斜都需要得到政府的扶持，紧靠供求双方是难以实现有效磋商的。

3.3 基于供求双方的实际需求下构建“四位一体”的农村土地承包经营权有偿退出机制 如前所述，单纯依靠供求双方磋商来实现农村土地承包经营权有偿退出的可行性较低，这表明供求双方的博弈难以达到均衡，从而必须将政府的协调、扶持及监督的作用发挥出来。基于供求双方在农村土地承包经营权有偿退出过程中的需求，政府应该扮演的角色如下：第一，要为农村土地有偿退出提供法律依据支持，并重点对农村土地承包经营权有偿转让实践工作进行规范；第二，要为农村土地有偿退出提供宏观政策导向，如要明确农村妇女的土地承包经营权的存续与退出；第三，应该进一步完善农村社会保障制度，彻底打破城乡社保二元体制；第四，应该避免农村土地承包经营权的一次性资金补偿，要强调补偿的可持续性，提升农户的就业技能与就业环境；第五，应该进一步扶持涉农企业，通过财税、信贷等政策鼓励其参与农村土地承包经营权转让，支持其发展适度规模化经营。

诚然，形成农村土地承包经营权的供给方、需求方、政府的“三位一体”机制是否能满足当前我国农村土地承包经营权的有偿退出工作需求？答案无疑是否定的。首先，我国农村居民的“乡土观念”浓厚，因此即使有政府的推动也难以起到立竿见影的效果；其次，农村土地承包经营权的有偿转让双方往往很难实现信息的有效配对；最后，如前所述，各类组织（需求方）往往在资金、地位方面占据优势，不排除其利用自身资源对农村土地承包经营权的供应方试压，最终造成不公平、影响社会稳定的局面，第三方监督机构就显得尤为重要。从以上三点来看，光依靠供应双方与政府的“三位一体”机制是不足的，必须进一步引入第三方社会评估机构与平台，通过社会的力量既拓展供应双方的总体数量，又规范各方在农村土地承包经营权转让中的实际行为，形成一个舆论的软约束，最终达到机制内各方力量的均衡，实现机制的持续发展。 结束语