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浅析集体土地征收制度存在的问题及对策研究
作者：高晓曦
来源：《法制与社会》2017年第13期
摘 要 土地对于我国这样一个人口大国具有重要意义，伴随国家城市化与工业化进程的快速推进，人们对土地的需求与重视程度也与日俱增，特别是在农村集体土地征收方面已经逐渐成为城市经济建设新增土地的主要甚至唯一来源。当然，对土地的征收也意味着所有权的转移，它一定会影响到政府、集体、个人等多方利益，我们也不得不承认在农村集体土地征收制度构建与实施过程中依然还存在许多问题，本文就将主要探讨这些问题，并为未来我国完善农村集体土地征收制度给出客观建议，以供参考。 关键词 农村 集体土地 设定问题 征收程序 征购制度 作者简介：高晓曦，东北林业大学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.074 根据我国现有宪法及法律规定，农村集体土地征收应该以国家公共利益需要为主，通过一系列法定程序将原本属于农民集体所有的土地征为国有的行政行为。它涉及多方利益。但就目前我国在这方面的实际运行状况来看，有关农村集体土地征收方面还没有较为科学合理的征收程序作为基础保障，这样就极难做到对各方利益的有效平衡，非常容易引发农民不满，甚至威胁到社会的和谐稳定发展态势。所以在实施相关征收制度及行为前，必须明确这些由制度与利益所引发的潜存问题。
一、我国农村集体土地征收制度所存在的问题及成因
我国农村集体土地征收制度在实际操作过程中存在诸多问题，具体来讲应该从征收目设定以及征收程序履行两方面来看。
（一）农村集体土地征收制度行为目的的设定问题分析
在我国《宪法》中就明确规定“土地征收的唯一条件只能是为了‘公共利益’目的才能实施”。这一条充分保证了土地征收的合宪性与合法性。但实际上所谓“公共利益”它的规定范围非常宽泛，并没有详细的规范与界限范围，再加之我国相关司法解释相对模糊，所以土地征收制度行为是存在法律漏洞的，这也会导致其征收动机目的的不够纯粹。近年来，我国就存在某些群体以假借“公共利益”名义来实施商业建设的不良行为，这种行为不但严重超出了“公共利益”范畴，它也深度影响了土地征收权利的有序实施，久而久之农民作为被征地人也对土地财
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产权、土地征收制度产生了质疑，使政府形象在农民心中被严重破坏。能导致如此尴尬境地，本文也就目前我国农村集体土地征收的制度设定问题展开讨论。 1.土地征收目的问题
伴随新市场经济体制改革，农村土地用地单位也从过去的国有集体单位变为涵盖了个体私营、外资等多种非公有制组织单位的综合形式，它为农村集体土地征收制度内涵增加了更多经济成分，这也改变了传统以公共利益为核心的征地目的。在我国，对土地的供应权利一直由政府所垄断，特别是近年来在国家GDP与地方财政巨大利益的驱使下，发展公共利益似乎成为地方政府大肆动用征地权的主要理由。同时，国家在近年来所实行的土地各种补偿（货币、就业、调地补偿等等）似乎也完全改变了传统中无偿征地的供地机制。这些行为说明实际上现在的征地并非全以公共利益为首要目的，它更像是以社会经济为基础来服务于政府的政治统治。伴随社会经济体制的改变，公共利益这一征地目的也被大肆滥用，导致任何征地行为都被冠以“公共利益”的名号，这不但表明了我国在农村集体土地征地目的方面的滞后性，也从物质及精神两大层面侵犯了被征地农民的切身利益 。 2.土地征收目的的界定问题
在我国，任何个体与集体都不能以个人需要为由来申请国有土地，像农村集体土地也不能直接进入一级市场进行买卖交易，必须经由国家通过征收来获取，转为国有财产后才可以继续责权分配。但实际上，某些地方政府并不仅仅为公共利益征收土地，他们还基于非公共利益用途来行使土地征收权，这样的做法就直接导致了“征地悖论”的出现，使得农村集体土地征收目的界定变得模糊不明确。在我国的《土地管理法》中就明确指出“如果不按照公共利益原则来征收农村集体土地，直接将集体所有土地供给商业等非公共利益用途使用，就会违反我国关于‘城市的土地属于国家所有’这一规定。”可以见得我国《土地管理法》跟实际农村集体土地征收行为存在一定程度的矛盾关系。而对于那些不符合公共利益征地条件的对象而言，他们的行为显然是违规的。
（二）农村集体土地征收制度的征收程序问题分析
农村集体土地征收过程除要符合公共利益以外，还要符合合理补偿与正当补偿法律相关程序，换言之就是要注重土地征收的实体性与程序性，但实际上这恰恰是我国农村集体土地征收过程中所缺乏的。
首先，现有农村集体土地征收过程严重缺乏程序公开性，许多实际征地行为做法多流于形式表面，严重缺乏实际执行力，甚至在程序公开方面也不甚透明，某些法律中没有规定的环节绝对不会公之于众，换言之就是公告程序非常模糊，且操作性偏差。即使有公告发出，其整地协议签订行为也并不明确，而且存在严重的实际补偿与公告补偿不一致问题，导致被征地农民在利益上受损。再一点，被征地农民并不了解公告这一程序，根据某地调查显示，仅有
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14.43%的被征地农民了解公告告知征收这一事宜，这表明我国农村集体土地征收制度的相关程序存在较大机制问题，对当事人的重视程度也严重不足。
其次，我国农民在农村集体土地征收参与这一方面显得非常无力，严格来讲整个征地过程中被征地农民无论从参与度到知情权再到发言权等等各个方面可以忽略不计，更没有所谓民主的投票权、建议权和批评权。这就说明在农村集体土地征收过程中，农民的程序参与性严重不足，这也涉及到民主政治问题。尽管说某些地区会给予被征收群体一些特殊保护，但在实际的土地法律制度中都未能真正建立农民参与制度，更多内容流于形式，缺乏实质。即便是拥有这方面权利也只能是乡镇组织带由农民个体来与政府进行征地谈判，从某种程度上这并不能代表被征地农民的个人见解与个人利益。据调查结果显示，我国在2017年以前有77.23%的农民从未参与过任何集体土地征收听证会，也并不了解所谓的征地谈判内容，这表明我国大部分被征地农民都没有实质性的土地征收行为参与经历，他们只能可知而不可为，最基本的民主权利利益无法得到有效保障。
二、我国农村集体土地征收制度的未来发展完善建议
基于上述问题，我国农村集体土地征收制度在未来的改革发展应该走法制化、民主化、多元发展路线，具体来讲本文主要提出以下3点建议。 （一）要完善对土地征收过程中公共利益的有效设定
首先需要明确的是，我国农村土地征收制度应该基于严格的公共利益标准来建立严谨的法律制度，在确保公共利益法律定义范畴的基础之上来确保土地征收合法性。先说公共利益，对它的限定最好采用概括列举的立法方式，因为这两种方法基本上决定了宪法条文的简介性特征。其中原则性概括了土地征收立法的基本方式，它让土地征收过程中的公共利益被规范化和具体化，也让土地征收行为更加明朗易于操作。再一方面，它也为司法机关实施行政征收行为确立了公共利益范畴和基础法律依据，基本发挥了相关法律规范的操作性，也实现了对公共利益的有效维护。具体来讲，概括列举方法下的农村集体土地征收行为应该以军事用地、国家政府机关公益性事业研究用地、能源开采及交通用地、公共设施用地、国家重点工程用地、公益及福利事业用地、环境保护用地等等为主，并基于上述概括来划分具体的公共利益范围及相关内容，在此基础上区分公益性与非公益性用地，解决原有相关法律的滞后性问题 。 （二） 要健全土地征收的调查与审批制度
调查与审批应该是农村集体土地征收过程的关键程序，也是基础性环节。地方行政单位在进行农村集体土地征收前，必须要首先构建相关征收对象的调查统计体系，基于第一手资料来做到严格审核，最后审批通过才能做出相关行政决定。在我国，《土地管理法》之于农村集体土地征收程序主要基于审批制度规定展开，审查被征收土地是否具备公共利益条件，满足相应条件才能被视为是合法性审查及征收过程。所以地方行政部门一定要围绕土地征收申报过程来