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绩效管理

*本文系湖南社科基金项目 服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究 (08Y BB070 及湖南省社科联项目 湖南省政府绩效评估本土化体系构建及其制度安排研究 (0808056B 的成果之一。

服务型政府绩效评估体系的基本框架与构建方法*盛明科

[摘 要]结合我国服务型政府目标模式及其实践, 构建契合服务型政府建设的、科学合理的绩效评估体系, 是解决我国现行政府绩效评估体系存在问题的科学选择。契合服务型政府建设的绩效评估体系, 包括公众广度深度参与的多元主体有序治理体系、以公共服务职能为框架的绩效评估指标体系、以服务质量与绩效标准为内容的绩效评估标准、以公众主观评议与多指标客观评价相结合的评估方法。服务型政府绩效评估体系应该通过自身具有制度变迁意义的发展, 回应并推动我国政府管理同样具有制度创新意义的改革。

[关键词]政府绩效评估; 服务型政府; 价值理性; 框架

[中图分类号]C931 2; D532 5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009 04-0025-04

一、问题的提出:对政府绩效评估理论与实践的反思 目前我国政府绩效评估研究和实践在公共管理学界和 政府实际部门的共同努力下取得了较大的进展, 各级政府 及其部门逐步认识并接受政府绩效评估这一内蕴 公众本 位 和 结果导向 理念的管理工具, 绩效评估自身也在推进

建立 办事高效、运转协调、行为规范 的行政管理体系方面 起到一定的作用。从政府绩效评估实践的模式或做法来 看, 目前我国政府绩效评估获得了极大的发展, 从中央政 府到地方政府的绩效评估实践呈现出多样化的特征, 并创 造了许多具有特色的绩效评估模式 , [1]如青岛的目标责任 制考核、杭州的公民评议政府、福建的行政效能监察、甘肃 的第三方评价、湖南的 8件实事 考核等。

虽然政府绩效评估实践取得了一定的成绩, 但是我们 还必须看到存在的问题。一是对政府绩效评估性质存在认 识上的误区。政府绩效评估被当作一种纯粹的工具, 被视 为一种被技术主义所支配的管理工具或改革策略, 因而在 推行和实施过程中仅关注的是绩效评估本身的科学化、精 确化与专业化, 强调评估指标的科学设计、评估程序的合理 性、测量的精确性, 而忽视了政府绩效评估作为制度的性质 和其功用。二是政府绩效评估实践存在一些问题。政府绩 效评估实践发展部署过快, 许多地方政府为了附和和追赶 当前国内公共管理领域的 流行时尚 , 涌现出 评估热 的 势头, 绩效评估的实施出现脱离国情和现实环境的倾向。 三是政府绩效评估的价值受到扭曲。许多地方政府绩效的

评估仍然延续着传统管制型政府模式下的机械行政原则, 其价值标准仍囿于政治和管制层面, 虽提出了绩效评估应 该坚持 公众本位 价值导向的口号, 但由于缺乏相应健全

的法律、法规和制度等约束机制将其升华到 服务行政 的价值层面和内化为公共管理者的行为理念, 致使绩效评估成为地方政府的又一项 政绩 工程。

政府绩效评估的实施效果与其在实践中受关注的 热度 形成了鲜明的对照, 既有的努力并没有换来政府绩效评估的长足发展。这主要是因为我国政府绩效评估体系构建及其实施只是在旧有的政府制度条件和体制框架内进行的移植性工作, 是政府绩效评估价值理性与工具理性相脱节所造成的。目前我国许多地方政府绩效评估制度与模式, 追求的仅仅是绩效评估本身的工具理性和工具价值, 忽视了对绩效评估的价值理性的考虑, 缺乏对政府绩效评估活动价值与意义的自觉把握, 没能回答绩效评估 应当是什么 以及 怎么样才能更好 的问题。

工具理性与价值理性是影响和制约地方政府绩效评估发展的重要因素, 构成地方政府绩效评估体系与评估行为的深层结构。追寻工具理性与价值理性的整合, 既是地方政府发展的内在要求, 也是地方政府绩效评估的一个发展方向。[2]服务型政府绩效评估制度通过追求工具理性与价值理性的结合, 既不同于传统工具意义上的绩效监察和目标考核, 也不同与西方国家新公共管理改革意蕴下的绩效测评, 是当前地方政府分权改革和公共服务市场化、社会化背景下, 加强政府监管和实现绩效提升的重要工具, 更是基于受托责任的公民社会监督和约束政府的重要途径与方式。

服务型政府作为一种与管制型政府相对的政府模式, 是基于委托-代理关系建构的、运用市场机制和社会力量为社会公众提供公共服务、并体现其自身公共性的一种政