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论如何规范公共管理者正当行使行政自由裁量权

作者：马思琦

来源：《青年时代》2018年第16期

摘 要：行政自由裁量权是实现政府职能所必需的权力。在《公共行政的精神》中，弗雷德里克森（以下简称：弗氏）专门探讨了关于行政自由裁量权的问题，认为社会公平是指导公共行政的第三个理论支柱，行政自由裁量权则是社会公平成为公共精神的必要前提，并论证了行政自由裁量权存在的必要性与合理性。但是弗氏过分强调利用公平正义精神对行政自由裁量权的伦理上的内部规制，忽视了对其进行法律和程序上的外部约束，本文将立足于书中对行政自由裁量权的分析，探讨分析中存在的问题和产生的原因以及如何规范公共管理者正当行使行政自由裁量权。

关键词：行政自由裁量权；社会公平；公共管理者；弗雷德里克森 一、总述

作为新公共行政运动的先锋者，弗雷德里克森出版了《公共行政的精神》。

正如书中所言，“这是一个人们对公共雇员充满敌意，主张人员精简，实行公共服务的契约外包、民营化和政府减负的时代，在这个时候，强调公共行政在改善政府组织和其他所有的公共组织的管理方面会发挥至关重要作用，似乎不合适宜。但是这恰恰是本书的核心观点所在。”弗氏写作目的是加强公众对公共组织和公共背景下的公共工作的理解。

《公共行政的精神》主要关注当代公共行政领域内所面临的重大问题，即公共行政的新年、价值和习惯问题，主题是公共行政精神。全书共11章，根据内容可以归纳为3部分：一是治理、政治和公共；二是公正的问题；三是公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施。 在第一部分“治理、政治和公共”中，弗氏首先对公共行政中的“公共”进行界定，然后分析公共行政的政治背景，还讨论了被称为“作为治理的公共行政”的新理论。在界定“公共”时，弗氏指出“政府”与“公共”不但不相似，而且有着本质的区别。他批判了社会科学中人们提出的关于公共的五种模式，提出了公共行政的公共理论的四个构成要件：宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共回应、乐善好施与爱心。关于公共行政的政治背景，该书从沃尔多的观点“公共行政是政治的一种表现形式”出发，以美国为例对政治进行分析。关于作为治理的公共行政，弗氏指出“公共行政一直是关于治理的科学，而不只是关于管理的科学”，并且治理不仅需要强有力的政治组织，同样也需要强有力的行政组织。

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第二部分“公正的问题”讨论了公共行政的公平问题，探讨了行政自由裁量权问题、社会公平的发展和应用问题，阐述了代际公平的概念。对于行政自由裁量权，弗氏认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权，在理论上是正确的，在实践上也是适当的。弗氏在书的第五章建立了“社会公平的复合理论”，并以此作为考察公共行政领域中社会公平的基础，还强调了公共行政人员应公平地提供服务。至于代际公平的问题，弗氏认为考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。

第三部分“公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施”通过伦理模型和知识与伦理之间的关系，考察了公共行政的伦理问题。首先，弗氏认为传统的决策是建立在正确或者错误的义务或原则基础上的，但在现实难分对错且有弹性，因此，应该把公平、平等和善行作为最高的道德准则。其次，弗氏认为在公众怀疑政府时引发的新的改革运动会导致不道德的政府，并强调了要提高政府行政能力。最后他结合公共行政的精神与爱国主义、乐善好施，提出“没有高尚的伦理，公共行政的精神就会消亡”的观点。

以上是对《公共行政的精神》一书的系统梳理，接下来，笔者将对本书中关于行政自由裁量权问题的探讨进行详细的分析。

二、弗氏对行政自由裁量权的必要性和合理性的论证

人们一开始批评行政自由裁量权存在的必要性和合理性，其中最尖锐的观点是公共管理者不应当拥有将社会公平作为行政指导方针的自由裁量权，否则就是从民选的制定法律的官员那里“窃取人民的主权”。

基于历史上柏拉图和亚里士多德关于法官角色认识的争论，弗氏分析了两人对指导公共管理者执法原则的不同理解。柏拉图认为公共管理者能够中立且成功地使用法律，而且不做有关涉及公共资源配置的决定，这就不存在行政自由裁量权的问题。而亚里士多德认为公共管理者从来不可能中立的适用法律，因为法律正义不是中立的，而且法律所要求的所有细节不完全清楚。柏拉图与亚里士多德之间的这些争论，影响了现代对行政官员的看法。按照柏拉图派的观点，公共行政只是中立地执行法律；而亚里士多德派的观点却认为，公共官员的命令仅能从精神上加以理解。官员在作出不可避免的自由裁量决定的时候，必须理解指导他们行为的命令的精神，而对命令精神的理解中应包括公平原则。综上所述，对比柏拉图派的观点，弗氏认为亚里士多德派的观点更适宜于作为现代公共管理者的指导方针，公共行政人员需要根据对命令的理解作出自己的判断，而且拥有行政自由裁量权的公共管理者们并没有非法地篡夺民选官员的权力，从而论证了公共行政自由裁量权存在的必要性和合理性。

弗氏贊同德沃金的观点，主张公共管理者通过对公平原则的认识和与民众参与有关命令适当性的对话，来避免中立适用法律和毫无拘束地根据个人偏好适用法律两种混乱，并基于公平和正义具有参与和对话的性质，找到重振公共精神的方法，即要确定公共行政实践中的公平，就需受到影响的公民的参与，公共管理者必须努力使社会弱势群体参与有关公共行政的对话并不时地采取他们的立场。因此，得出结论：公平是控制行政自由裁量权的重要手段。

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总而言之，在弗氏看来，要实现社会公平，就需要在公共行政的实践过程中授予公共管理者相应的行政自由裁量权，同时又通过法律精神和公平约束行政自由裁量权，避免滥用。 三、弗氏分析行政自由裁量权时存在的问题

首先，弗氏认为公共管理者在行政执行过程中会主动行使行政自由裁量权以实现社会公平，是建立在公共管理者有公平正义精神的假设上的，这是一个理想状态。公共管理者在行政执行中一般不可能主动采用行政自由裁量权，因为 “政府中的公共管理者只追求公共利益而不考虑个人利益”只是传统政治学理论的一个理想状态，现实中公共管理者具有双重身份，既是具有个人利益的公民个体，又是代表着公共利益的公共权力的执行者，不可避免追求自身利益的最大化，而对公共利益的追求只是他们众多愿望中的其中之一而已，因此要求其完全秉持公平正义精神并不可能。

其次，弗氏论证的有公平正义精神的公共管理者不会滥用行政自由裁量权，也只是一种理想状态。实际上，公共管理者不一定都有公平正义精神，而且行政执行过程是公共行政权力的运行和社会价值、资源的分配过程，这个过程体现着权力关系和利益分配关系。公共行政权力的权威性、强制性以及存在将公共利益转变为个人利益的可能性往往诱惑着公共管理者利用公权力谋取私利。所以，如果不对行政自由裁量权加以约束，就可能使公共行政权力远离公共利益，社会公平难以实现。

总之，“行政自由裁量权是社会公平成为公共行政精神的必要前提，并通过法律精神和社会公平的信念来促使行政自由裁量权服从于公共利益来避免滥用”，是理想化的状态。至于在实践中如何选举具有公平正义精神的执法者以及如何保证执法者以持续公平正义来约束他们手中的自由裁量权，我们无法从书中获知。

四、如何规范公共管理者正当行使行政自由裁量权

由以上分析可知，弗氏缺乏具体规制方案，忽视了对对行政自由裁量权进行法律和程序上的外部约束。因此，笔者将从伦理的内部规制与法律和程序上的外部约束两个方面讨论如何规范公共管理者正当行使行政自由裁量权。 （一）对行政裁量权行使的伦理规制

行政自由裁量权的存在，说明了行政人员是有一定意志自由、需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的承担相应道德责任的行政管理主体。由于一切行政实践都受行政主体内在的价值取向和价值标准影响，因此必须要有道德的介入。

1.开展持久而有效的行政伦理教化，培养公共管理者的行政责任意识。我们要对公务员进行持久而有效的行政伦理教育，通过教育，提高公共管理者对责任伦理的认知水平和道德自律意识，培养公共管理者的道德义务和责任感。